24.12.25
A emenda Moro tornou inconstitucional o PL da Dosimetria
A emenda Moro tornou inconstitucional o PL da Dosimetria
Por Israel Nonato da Silva Junior
Publicado originalmente na ConJur
O PL 2.162/2023, conhecido como PL da Dosimetria, encerrou sua tramitação legislativa marcado por um vÃcio formal grave. A emenda aprovada pelo Senado, de iniciativa do senador Sergio Moro (União-PR), promoveu alteração material no conteúdo normativo do projeto, sem o retorno obrigatório à Câmara dos Deputados. O envio direto à sanção presidencial violou os arts. 65 e 66 da Constituição e comprometeu a validade de todo o projeto de lei.
Conteúdo normativo aprovado pela Câmara dos Deputados
O texto aprovado pela Câmara alterou o caput e os incisos I e II do art. 112 da Lei de Execução Penal para estabelecer novos marcos de progressão de regime. Nos incisos I e II, a opção legislativa foi clara ao condicionar as frações de 25% e 30% a dois critérios cumulativos. O primeiro é material, a prática do crime mediante violência ou grave ameaça. O segundo é topográfico, a localização do tipo penal nos TÃtulos I e II da Parte Especial do Código Penal.
A redação aprovada pela Câmara dispôs que a progressão de regime se daria:
a) após o cumprimento de 25% da pena, se o apenado fosse primário e o crime tivesse sido cometido com violência ou grave ameaça à pessoa e estivesse previsto nos TÃtulos I e II da Parte Especial do Código Penal (inciso I);
após o cumprimento de 30% da pena, se o apenado fosse reincidente e o crime tivesse sido cometido com violência ou grave ameaça à pessoa e estivesse previsto nos TÃtulos I e II da Parte Especial do Código Penal (inciso II).
A consequência jurÃdica dessa estrutura é inequÃvoca. Crimes praticados com violência ou grave ameaça, mas situados fora dos TÃtulos I e II, não se enquadravam nos incisos I e II e, portanto, permaneciam submetidos à regra geral de progressão em 1/6 prevista na nova redação do caput do art. 112, salvo incidência de outro dispositivo especÃfico. Essa consequência não é acidental nem decorre de falha lógica. Ela resulta diretamente do modo como o texto foi redigido e aprovado.
O texto da Câmara continha uma escolha normativa delimitada e objetiva. Ele restringia o alcance das frações mais gravosas a um subconjunto especÃfico de crimes violentos, deixando fora desse recorte outros crimes igualmente violentos, mas situados em tÃtulos distintos do Código Penal.
Alteração promovida pela emenda do senador Sergio Moro
A emenda apresentada pelo senador Sergio Moro substituiu o critério topográfico adotado pela Câmara por um critério quase universal de violência ou grave ameaça, introduzindo apenas uma ressalva expressa para os crimes do TÃtulo XII da Parte Especial do Código Penal. Com isso, o filtro deixou de ser crimes dos TÃtulos I e II e passou a ser, em regra, qualquer crime cometido com violência ou grave ameaça.
Com a emenda aprovada pelo Senado Federal, os incisos I e II do art. 112 da LEP passaram a dispor que a progressão ocorrerá:
após o cumprimento de 25% da pena, se o apenado for primário e o crime tiver sido cometido mediante o exercÃcio de violência ou grave ameaça à pessoa, salvo em relação aos crimes do TÃtulo XII da Parte Especial do Código Penal (inciso I);
b) após o cumprimento de 30% da pena, se o apenado for reincidente e o crime tiver sido cometido mediante o exercÃcio de violência ou grave ameaça à pessoa, salvo em relação aos crimes do TÃtulo XII da Parte Especial do Código Penal (inciso II).
Os crimes excepcionados por essa ressalva são precisamente aqueles tipificados no TÃtulo XII da Parte Especial do Código Penal, que trata dos crimes contra o Estado Democrático de Direito, a saber: abolição violenta do Estado Democrático de Direito, golpe de Estado, interrupção do processo eleitoral, violência polÃtica, sabotagem e comunicação enganosa em massa.
Essa mudança alterou diretamente o universo normativo de incidência dos incisos I e II do art. 112 da Lei de Execução Penal. Crimes que, pelo texto da Câmara, estavam fora das frações de 25% e 30% passaram a ser por elas alcançados. Não se trata de esclarecimento semântico nem de ajuste de redação. O que se modifica é quem entra e quem sai do regime mais gravoso de progressão.
A emenda operou uma reconfiguração do alcance material da norma. A Casa revisora substituiu um critério restritivo por outro expansivo, redesenhando o campo de aplicação da lei penal executória. Esse efeito é verificável pela simples comparação dos textos, independentemente das justificativas apresentadas.
O contraste produzido pela emenda é revelador. Crimes contra o Estado Democrático de Direito, alguns dos quais admitem execução mediante violência ou grave ameaça, foram explicitamente retirados das frações mais gravosas de progressão, enquanto crimes violentos comuns, antes excluÃdos pelo critério topográfico adotado pela Câmara, passaram a ser abrangidos. Essa inversão não é neutra nem meramente técnica. Ela redefiniu prioridades normativas e redistribuiu ônus executórios entre categorias distintas de delitos, evidenciando uma escolha material nova, que não estava contida no texto aprovado pela Casa iniciadora.
Parecer da CCJ do Senado e sua contradição interna
O parecer da CCJ do Senado Federal reconheceu que, pela redação aprovada na Câmara dos Deputados, crimes praticados com violência ou grave ameaça e situados fora dos TÃtulos I e II poderiam permanecer sujeitos à progressão em 1/6. Esse resultado foi qualificado como indesejado, sob o argumento de que não corresponderia à vontade da Câmara dos Deputados, em especial à dos deputados Marcelo Crivella e Paulinho da Força, respectivamente autor do projeto original e relator do substitutivo aprovado na Câmara.
A partir desse reconhecimento, o parecer sustentou que a emenda do senador Sergio Moro não alterava o mérito, mas apenas corrigia uma redação considerada truncada ou equivocada. Com base nessa premissa, classificou a emenda como redacional e concluiu que não seria necessário o retorno do projeto à Câmara dos Deputados.
Esse é o ponto central da controvérsia. O parecer da CCJ do Senado admitiu a existência de um efeito jurÃdico possÃvel do texto aprovado pela Câmara e, simultaneamente, defendeu a legitimidade de suprimir esse efeito sem reabrir o processo legislativo na Casa iniciadora.
Critério para distinguir emenda redacional e emenda de mérito
A alteração promovida pelo Senado não pode ser compreendida apenas como divergência técnica sobre a melhor redação do dispositivo. Quando a Casa revisora modifica o alcance material da norma aprovada pela Câmara dos Deputados e dispensa o retorno do projeto à Casa iniciadora, o que se viola não é uma regra acessória de tramitação, mas o próprio devido processo legislativo constitucional. O bicameralismo funciona como garantia institucional de deliberação sucessiva, controle recÃproco e preservação da legitimidade democrática da lei.
A distinção entre emenda de redação e emenda de mérito assume densidade constitucional. A emenda de redação é exceção estrita, admissÃvel apenas quando incapaz de alterar destinatários, efeitos ou possibilidades normativas do texto aprovado. Sempre que a modificação elimina consequências jurÃdicas possÃveis, redefine o campo de incidência da norma ou redistribui ônus normativos, há inovação material. Nesses casos, o retorno do projeto à Câmara não é faculdade polÃtica, mas exigência constitucional indisponÃvel.
No PL da Dosimetria, a tentativa do Senado Federal de qualificar como redacional uma alteração que redesenha o regime jurÃdico aprovado pela Casa iniciadora não se apresenta como simples erro conceitual. No processo legislativo, esse expediente produz desvio de finalidade, pois instrumentaliza uma categoria procedimental legÃtima para afastar uma etapa constitucionalmente obrigatória. O problema não está na discordância quanto à polÃtica criminal adotada, mas no método utilizado para impor essa discordância sem a reabertura da deliberação parlamentar exigida pela Constituição.
Violação aos arts. 65 e 66 da Constituição
O art. 65 da Constituição é claro. Havendo emenda na Casa revisora, o projeto deve retornar à Casa iniciadora. A única exceção admitida pela jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é a emenda puramente redacional, incapaz de alterar alcance normativo, destinatários ou efeitos jurÃdicos. Nesse sentido: ADC 3, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ 09/05/2003; ADI 2.182 MC, Rel. Min. MaurÃcio Corrêa, DJ 19/03/2004; ADI 2.182, Red. p/acórdão Min. Cármen Lúcia, DJ 10/09/2010.
No PL da Dosimetria, essa exceção não se aplica. A emenda aprovada no Senado modificou o critério de incidência da norma, ampliou o conjunto de crimes submetidos à s frações mais gravosas de progressão e suprimiu efeitos jurÃdicos possÃveis do texto aprovado pela Câmara. Trata-se, portanto, de emenda de mérito.
Uma vez introduzida emenda de mérito pela Casa revisora, o retorno do projeto à Câmara dos Deputados tornou-se constitucionalmente obrigatório. O envio do projeto à sanção, sem essa deliberação final da Casa iniciadora, viola o art. 65.
A vontade da Câmara dos Deputados não pode ser presumida, substituÃda ou reconstruÃda. Diante da aprovação, pelo Senado, de emenda de mérito, incumbia à Câmara exercer a palavra final sobre o projeto, deliberando quanto à manutenção ou rejeição da emenda. Somente após a conclusão dessa deliberação seria possÃvel enviar o projeto ao Presidente da República, conforme determina o art. 66 da Constituição.
Na ADI 2.182 MC, Rel. Min. MaurÃcio Corrêa, DJ 19/03/2004, e na ADI 2.182, Red. p/acórdão Min. Cármen Lúcia, DJe 10/09/2010, o Supremo Tribunal Federal reconheceu a prevalência da Casa iniciadora como critério de solução de conflitos entre as Casas do Parlamento. A partir de nova interpretação do art. 65 da Constituição, o Tribunal firmou o entendimento de que cabe à Casa iniciadora a última palavra no processo de formação das leis.
No julgamento da ADI 2.182 MC, o ministro Nelson Jobim afirmou que “há sempre uma prevalência da Casa iniciadora”. Destacou, em especial, a posição da Câmara dos Deputados, que detém a primazia por ser a Casa onde se iniciam os projetos de iniciativa popular, do Presidente da República, do Supremo Tribunal Federal, dos Tribunais Superiores e da Procuradoria-Geral da República. Nessas hipóteses, concluiu que “a Câmara fica com o poder revisor final, com a palavra final”.
O Supremo Tribunal Federal reiterou esse entendimento no julgamento de mérito da ADI 2.182. A ministra Cármen Lúcia, designada redatora do acórdão, afirmou que “a Casa onde se inicia o processo, evidentemente, tem uma certa prevalência”.
No plano doutrinário, José Afonso da Silva leciona que “a última palavra cabe à Casa iniciadora”. Segundo o autor, trata-se de norma tradicional do constitucionalismo brasileiro, segundo o qual, se na fase de revisão “o projeto sofrer alteração, volverá à Câmara iniciadora, para apreciação das alterações”. Conclui o mestre paulista que, “se não se proceder desse modo, comete-se inconstitucionalidade, em face do disposto nos arts. 65 e 66 da CF” (SILVA, José Afonso da. Processo constitucional na formação das leis. São Paulo: Malheiros, 3ª ed., 2017, p. 301 e 361/362).
Quando os arts. 65 e 66 da Constituição são ignorados para viabilizar um resultado tido como politicamente conveniente, o problema passa a ser de constitucionalidade. O precedente que se cria é grave. Autoriza-se que alterações substanciais no mérito das leis sejam feitas sem o controle recÃproco entre as Casas do Congresso. Esse tipo de atalho não enfraquece apenas um projeto especÃfico. Ele corrói o próprio processo democrático e o pacto constitucional que o sustenta.
Consequência constitucional inevitável
Ao alterar o alcance material da norma e redefinir os critérios de incidência das frações de progressão de regime, a emenda do Senado Federal rompeu a identidade normativa do projeto aprovado pela Câmara dos Deputados. Essa ruptura aciona automaticamente a exigência constitucional de retorno do projeto à Casa iniciadora.
O vÃcio que daà resulta é estrutural e não admite convalidação posterior. Uma vez rompida a identidade normativa entre os textos aprovados pelas duas Casas sem o retorno à Câmara dos Deputados, o procedimento de formação da lei fica comprometido. Não há interpretação conforme, presunção de vontade ou reconstrução de intenções capaz de suprir a supressão de uma etapa essencial.
Aceitar esse tipo de atalho procedimental desloca o centro do processo legislativo do texto efetivamente aprovado para narrativas posteriores sobre o que se teria pretendido dizer. Esse deslocamento fragiliza o bicameralismo, esvazia a função da Casa iniciadora e transforma garantias constitucionais de deliberação em opções contingentes. A controvérsia, portanto, não se limita ao caso concreto. Ela diz respeito à integridade do processo legislativo e à própria ideia de legalidade democrática.
Conclusão
A controvérsia em torno do PL da Dosimetria não diz respeito à intensidade do rigor na execução penal nem à opção de polÃtica criminal adotada, mas à preservação da integridade do processo legislativo. Quando o Senado Federal altera o campo de incidência de uma norma aprovada pela Câmara dos Deputados, não lhe é dado qualificar essa modificação como redacional. Trata-se de alteração de mérito, e a Constituição impõe, de modo categórico, o retorno do projeto à Casa iniciadora.
A emenda Moro não se limitou a ajustar a redação do PL da Dosimetria. Ela rompeu a identidade normativa do projeto aprovado pela Câmara e impôs uma nova conformação material sem o reexame exigido. Ao suprimir essa etapa, o Senado violou os arts. 65 e 66 da Constituição e produziu um vÃcio formal insanável.
Um processo legislativo que desrespeita o bicameralismo constitucional não produz uma lei válida. Quando a alteração de mérito é imposta pela Casa revisora sem o retorno obrigatório à Casa iniciadora, rompe-se a lógica mÃnima de controle recÃproco que a Constituição exige para a formação das leis. O vÃcio daà decorrente não é episódico nem superável. Ele compromete a própria validade do produto legislativo.
Por essas razões, o PL da Dosimetria incorre em flagrante inconstitucionalidade formal, pois foi aprovado em desacordo com o devido processo legislativo previsto nos arts. 65 e 66 da Constituição.
————-
Israel Nonato da Silva Junior é advogado, editor do blog Os Constitucionalistas e titular da Israel Nonato Sociedade Individual de Advocacia. É pós-graduando em Direito Digital pelo IDP, instituição onde cursou a pós em Direito Constitucional.
Artigo publicado na revista Consultor JurÃdico, edição de 24/12/2025, link https://www.conjur.com.br/2025-dez-24/a-emenda-moro-tornou-inconstitucional-o-pl-da-dosimetria.
Foto: Andressa Anholete/Agência Senado.
