31.03.10

Constituição: entre o contratado e o desejado

JOSÉ CLÁUDIO PAVÃO SANTANA

1. INTRODUÇÃO:

O presente artigo trata da efetivação da Constituição da República Federativa do Brasil. Parte do dilema existente entre a inércia do Poder Legislativo e a necessidade de efetivar normas constitucionais para a concretização da Constituição. Nesta tarefa ganha relevo o fenômeno que recebeu o rótulo de ativismo judicial.

O ativismo judicial não deve ser tomado apenas no âmbito da atividade da magistratura, pois considera-se aqui como agentes concorrentes para essa atividade tanto o Ministério Público quando a advocacia.

Seu objetivo é estimular a discussão sobre a temática, longe de qualquer proposição exaustiva, pretendendo estabelecer como ponto fundamental o embate entre a ação das carreiras jurídicas no quotidiano forense e disposições constitucionais fundamentais diante dos espaços legislativos que inibem a concretização de alguns direitos fundamentais, alguns dos quais dependentes de políticas públicas. A abordagem é reduzida, em obediência às normas exigidas, mas sua ampliação não está descartada. É o que passamos a fazer.

2. CONSTITUIÇÃO:

Não se pode imaginar uma sociedade sem Constituição. Ainda quando se fale em sociedade pré-constitucional sempre haveremos de identificar um núcleo constitutivo de vontades [1] que serve como base de convergência contendo um “animus” para organizar o meio. Há os que falam em “constituição natural” [2], sendo esta a mais rudimentar das formas de constituição de uma sociedade juridicamente organizada.

Considera-se juridicamente organizada sob uma perspectiva formal, porquanto o elemento de convergência ganhou dimensão que suplantou o mero pacto informal existente.

Se, por um lado, Constituição é demonstração de organicidade, por outro, sua existência não garante a atenção fiel aos seus preceitos que devem guardar todos os homens civilizados. Se neles existe o sentimento de obedecer, também neles estão presentes os modos e vícios que os fazem desafiar tudo, como característica da humanidade. Há os que obedecem, indiferentes; há os que obedecem, por convicção; há os que obedecem, por conhecimento. De outra margem há os que desobedecem, e o fazem, por ignorância, como há os que têm no desafio a satisfação da testilha, o risco da excitação.

Nossa tarefa (falo de todos nós) é identificar alternativas para que a Constituição ganhe efetividade não apenas pelos seus mecanismos formais contidos em seu próprio corpo (o mandado de segurança, a ação popular, o “habeas corpus” etc. seriam esses instrumentos dignos de registro ) e mais os outros encontrados no ordenamento jurídico infraconstitucional, como as ações que envolvam a sanidade administrativa dos atos do agente público. É necessário partir do entendimento da imprescindibilidade de se formar e solidificar um sentimento constitucional. Já não basta falar-se em esquema orgânico de um ordenamento jurídico, com a identificação de uma Norma Fundamental que dê validade às demais normas, como se a demonstração estrutural suportassea capacidade de transformar “dever-ser” em “ser”. De que nos valeria, afinal, uma composição teorética logicamente adequada sem atenção à utilidade prática?

Precisamente pela necessidade de se amoldar a vida quotidiana aos preceitos fundamentais que devem governar a sociedade constitucionalmente e democraticamente organizada é que se deve ter atenção e zelo com o plano da efetivação constitucional.

3. DO CONTRATADO AO DESEJADO:

A idéia aqui é de pacto consensual, por isso mesmo inspirado na idéia contratualista, afinal, outra coisa não é uma Constituição, mormente quando democrática, senão um grande contrato político.

A Constituição pode ser examinada sob diversos ângulos e matizes. Os autores convergem (com pouca variação) para as classificações de sentido sociológico, jurídico e político, cada uma possuindo sua contribuição que consideramos não-excludentes. É que sustentamos que a Constituição é formalmente jurídica, materialmente política e substancialmente compromissária. Mais do que um elemento cogente presente nas normas jurídicas infraconstitucionais, a norma constitucional detém mais uma qualidade, além de tantas outras características que a cercam e a qualificam: ela é uma norma que induz compromisso mais do que jurídico e político. Ela contém um elemento cívico.

Vê-se a Constituição sob essa perspectiva cívica como elemento marcante de nacionalidade, elevando nas pessoas o mesmo sentimento que as envolve nos campeonatos de que participe o Brasil. Por isso sua dimensão sentimental deve ser alimentada.

A Constituição possui dimensão finita formalmente, obedecendo à lógica das normas postas, pois seria impossível transformá-la em apanágio de situacionalidades fáticas, possibilidade sequer encontrada na vastidão do plano infraconstitucional. E isto se comprova pela característica da Constituição de 1988 ser um documento cuja previsão de direitos e garantias encontra uma cláusula de abertura, como a prevista no seu artigo 5º, § 2º.

Precisamente dado a essa característica é que a Constituição possui normas com extensão restrita e extensão dilargada. Há normas cujo enunciado já produz a concretização normativa, como as que recebem o rótulo de normas auto-aplicáveis, como há aquelas que necessitam de extensão para que possam tornar-se efetivas, ou, dito de outra forma, possibilitem a concretização da Constituição. É justamente dessa segunda espécie de normas que se busca observar a ação ativista dos juristas (com essa denominação rotulamos todos os que integram as carreiras jurídicas)

Nesse contexto ganha visibilidade o ativismo judicial, segundo o qual é possível, em nome da concretização da Constituição, serem instituídas normas para a efetivação de direitos fundamentais e a realização de políticas públicas, tudo em nome do que assentado pela Norma Fundamental, particularmente naqueles dispositivos programáticos. Essas hipóteses, conquanto sejam obra do Poder Judiciário, pois a ele cabe o poder jurisdicional, não o transformam emúnico responsável pelo fato, vez que há advogados postulando nesse sentido, como, também, o MP, com seu poder de requisição, terminam por contribuir para o advento de situações cuja efetivação transcendem os limites próprios do contrato firmado pela sociedade (em sentido amplo) com os seus representantes constituintes.

Portanto, entre o contratado e o desejado existe uma “zona cinzenta” que não é resolvida senão pela intervenção dos órgãos responsáveis pela integração constitucional, consubstanciados nos três poderes da República.

4. O ATIVISMO JURÍDICO:

Muito tem sido escrito em torno desse tema sob a estampa de “ativismo judicial”. Fala-se em “juiz-cidadão”,“juiz pró-ativo”, “juiz-legislador”, “juiz-concretizador”, enfim, há uma diversidade enorme de denominações, com o propósito indisfarçável de que se está tratando do juiz que se dispõe a complementar o espaço vazio de norma, que será suprido pela dicção jurisdicional. Uns a favor, outros contra, o que importa é que a temática tem servido de estímulo ao debate que encerra esta indagação: E quando o juiz vira legislador?

Já se disse que ao falar-se do ativismo judicial não podem ser perdida de vista as figuras do advogado e do Ministério Público. Ambos também concorrem para essa situação que dá título à epígrafe. Por isso, a defesa de que o ativismo deve ser rotulado de ativismo jurídico.

De certo que a concretização de uma Constituição é desejo de toda sociedade, pelo menos da fatia democrática dela. De certo, também, que a inércia legislativa (ou o silêncio eloquente do Congresso Nacional) é fator preponderante para desvirtuar o culto à Constituição, uma vez que o contratado passa a desmerecer do próprio constituinte, a atenção desejada pela sociedade. E desse divórcio nasce papel que tem sido desempenhado pelo STF de forma reiterada, beirando já a contumácia: o de legislador positivo.

Não restam dúvidas de que o intérprete da Constituição deve possuir a possibilidade de efetivá-la, sempre e quando ocorra a circunstância de “espaço jurídico vazio”, para usar uma expressão de Norberto Bobbio [3]. É que a sociedade soberana não deve ficar refém do constituinte derivado, muita das vezes às voltas com a defesa de interesses próprios ou partidários. Portanto, fixe-se como asserção que o legítimo intérprete da Constituição detém o poder-dever de concretizá-la, sempre e quando algum preceito necessite de interpretação para ser concretizado, a despeito da inércia do Poder Legislativo. E pode porque a tarefa desenvolvida aí se coaduna com o contratado pela Constituição. Então, torná-la efetiva é tarefa mais do que necessária, é fundamental para a concretização da norma que dá legitimidade a toda a estrutura orgânica da sociedade.

Ocorre que entre o contratado e o desejado, muita das vezes, existe um verdadeiro abismo, uma vez que, nem frustrado pode ficar o destinatário da Constituição, nem vilipendiada pode ficar a própria Constituição, a título de interpretações subjetivas e pessoais. E é justamente aí quando o equilíbrio se impõe, a fim de que a concretização não se transforme em motivação de atos que importem em alimentar desejos íntimos.

Como pacto compromissário a Constituição necessita de observância aos seus preceitos fundamentais, pois sem eles não passa de um corpo destituído de sentido. Quando muito seria mais uma norma a traçar condutas instrumentais, como se ordinária fosse. Fala-se em observar as “regras do jogo”, significando isto que existem preceitos cujo conteúdo não pode ser afastado de forma direta ou oblíqua, sob pena de se ver malferido o texto constitucional, esboçando-se, no nosso sentir, a estranha hipótese de se configurar uma inconstitucionalidade praticada por quem tem o dever de evitá-la, ou saná-la, conforme a circunstância que se apresente ao Excelso Pretório. Seria a hipótese da indagação (aparentemente teratológica) da existência de inconstitucionalidades constitucionais ou constitucionalidades inconstitucionais (?). A este tema se reserva um novo momento.

Como exemplo e suporte ao argumento é emblemático o artigo 2º da Constituição da República, norma cuja proposição deixa claro, seja por sua natureza auto-aplicável, seja por sua imediatidade eficacial, que nada, nem ninguém (excluindo-se o poder constituinte originário no seu exercício constitutivo), mesmo a título de concretizar a Constituição, está autorizado a descumprir esta cláusula orgânco-institucional, como tal compreendido o “status” de norma que além de instituir o poder o organiza através do fracionamento das atribuições. Sendo assim, o contratado, aqui, prevalece sobre o desejado, uma vez que o valor da norma institucional deve ser sobreposto a qualquer outro.

Surge, então, uma indagação. Como poderia um indivíduo apenas [4] subtrair do Poder Legislativo a competência que lhe foi constitucionalmente atribuída? Decerto que não deve haver uma resposta, mas indicativos que envolvem temas como a legitimação democrática e a autocontenção judicial, dentre tantos outros, e que servem ao momento para breve consideração.

A discussão acerca da legitimação democrática reside na possibilidade do Poder Judiciário dirimir conflitos, ainda quando os mesmos decorram de espaços legislativos vazios decorrentes da inércia legislativa. A autocontenção judicial, por seu turno, seria a redução da interferência do Poder Judiciário, em atenção a cláusulas orgânico-institucionais [5].

Já se afirmou que a “dificuldade contra majoritária” contaminaria a legitimidade democrática do Poder Judiciário, dado que seus membros não detém mandatos eletivos, a exemplo dos demais agentes políticos.

A questão, conquanto impossibilitada de ser tratada com brevidade, pode ser abordada objetivamente. Afinal, a legitimidade democrática decorre apenas do critério de eleição? Se a resposta for afirmativa ainda assim haveria desdobramentos. E que tipo de eleição? A popular e universal ou a restritiva e censitária?

O critério de escolha dos membros da magistratura (como a de todos os agentes públicos) é do concurso público. O próprio advogado submete-se a prova de admissão nos quadros da OAB. Acaso este não seria um critério democrático, por que presente no texto constitucional?

Pensamos, assim, neste breve artigo, que os critérios adotados pela Constituição, e porque adotados expressamente por ela, são não só formalmente constitucionais, mas democraticamente previstos, pois sua gênese é democrática, sendo incompatível com o texto constitucional uma previsão dissociada de seus preceitos e fundamentos democráticos.

Superado (aparentemente) o óbice, passemos a enfrentar a questão que é saber dos limites (ou não) do ativismo judicial [6].

Por que a disposição institucional-orgânica está presente no artigo 2º da Constituição da República, isto asseguraria a sanidade da ação judicial, portanto do ativismo, sempre e quando a circunstância de concretização da Constituição estivesse em jogo. É que não se pode admitir que a previsão constitucional de direitos e garantias seja retardada pela inércia do Poder Legislativo, afinal, mais do que qualquer outra norma considerada, a Constituição é aquela que nasce com maior vocação para tornar-se efetiva, através da concretização dos seus preceitos.

Mas o imiscuir-se do Poder Judiciário nas questões sociais, quanto em menor proporção, melhor para o quotidiano, pois o mecanismo político funcionaria melhor e, conseguintemente, o sistema democrático se fortaleceria.

A considerar a conotação linguística que ocorre diariamente no meio judicial a autocontenção tem seu viés de procedência, uma vez que muitos dos juristas não escrevem para a tese que deve servir ao Direito, mas para regozijo próprio, mergulhados no mar de ilusão de que o hermetismo possui proporção idêntica ao conhecimento ou senso de justiça.

Certo é, entretanto, que a finalidade não se pode confundir com a deformidade com que muitas vezes se desempenha a atividade jurisdicional. É necessário, sim, que se dê dinamicidade ao texto constitucional. Contudo, não se pode operacionalizar essa tarefa destituída de limites, como se a competência jurisdicional pudesse simplesmente ignorar as cláusulas que instituem e organizam o Estado, afinal, democracia impõe a todos (indistintamente, a despeito das evocações contrárias) igualdade em direitos e obrigações, pois as exceções, porque exceções, são módulos expressos no texto constitucional, afinal, a regra democrática básica é tornar os homens iguais.

Nisto é que reside a proposição de interpretação constitucional atenta ao princípio de interpretação constitucional da “justeza ou conformidade funcional” proposto por Canotilho [7]. O intérprete, ao executar sua tarefa de examinar o problema que lhe é submetido, tem como um dos limites exercer sua atividade de olho na impossibilidade de alterar o sistema orgânico do Estado que, no caso da Constituição da República Federativa do Brasil, é o artigo 2º, em que se institui os Poderes da República.

Ora, vista a atribuição jurisdicional típica no caso, um exercício que não nesse âmbito de competência desconfiguraria esse esquema previsto na regra constitucional do artigo 2º. Em tese, sim. Ocorre que a situacionalidade é daquelas em que impedir a Constituição de concretizar-se assaca-lhe mais a natureza fundamental do que a própria possibilidade de permitir, num caso concreto, que haja o pronunciamento judicial com sentido finalístico com objetivos específicos, singulares e concretos.

Dito de uma outra maneira, a possibilidade de concretização de direitos pela via judicial em face da inércia do Poder Legislativo não permite concluir que haja uma quebra do sistema orgânico dos Poderes da República, desde que não se confunda, como é claro, possibilidade de concretização do contratado com a íntima vontade do desejado.

Tornar concretos direitos contratados é uma condição de formação e sedimentação do sentimento constitucional, mas a aspiração subjetiva e pessoal muitas vezes testemunhada nos tribunais não se aproxima sequer do espectro do desejado na sedimentação da Constituição da República.

Sendo, portanto, tarefa cujo único sentido é tornar efetivas normas constitucionais expressas ou decorrentes dos preceitos internacionais que ingressam no texto constitucional de forma dedutível com características de dar concretude a direitos, a legitimidade do ativismo jurídico transcende a regra orgânica contida no artigo 2º da Constituição da República, por isso mesmo possuindo dimensão interpretativa limitadíssima, sob pena de ter-se desvirtuado o esquema institucional do poder no texto da Norma Fundamental.

5. CONCLUSÕES:

Ao examinarmos o tema central que transita entre a Constituição contratada e a Constituição desejada, com os ingredientes forjados na atividade de construção constitucional, através do que resolvemos denominar de ativismo jurídico, podemos oferecer as seguintes conclusões a este artigo, topicamente apresentadas, sem prejuízo de outras reflexões futuras:

a) A Constituição possui dimensão formal finita, necessitando de complementação para ser efetivada, tendo como texto de abertura o artigo 5º, § 2º.

b) A concretização da Constituição tem como pano de fundo a formação e consolidação de um sentimento constitucional.

c) Há uma Constituição contratada decorrente da atividade da Assembléia Nacional Constituinte que sobrevive ao lado da Constituição desejada, sentimento que abre espaço à necessidade de complementação pela ação do ativismo jurídico.

d) O ativismo jurídico melhor representa a atividade concretizadora da Constituição, pois os advogados e o Ministério Público, também, são propositores de manifestações do Poder Judiciário.

e) A Constituição é formalmente jurídica, materialmente política e substancialmente compromissária, viés que se assenta na perspectiva cívica como elemento marcante de nacionalidade.

f) Ao intérprete da Constituição é lícito efetivá-la, sempre e quando ocorra a circunstância de “espaço jurídico vazio”.

g) A superação da discussão sobre a legitimidade democrática contida na “dificuldade contra majoritária” é ultrapassada pela forma de ascensão dos agentes públicos na Constituição.

h) A atividade de concretização da Constituição exige limites, mormente quando em jogo as normas orgânico-institucionais, desde que não se confunda a possibilidade de concretização do contratado com a íntima vontade do desejado.

____________________________

JOSÉ CLÁUDIO PAVÃO SANTANA é Doutor em Direito do Estado (Constitucional) pela PUC-SP; Mestre em Direito pela FDR-UFPE; Professor Adjunto IV do DEDIR-UFMA; Subprocurador Geral do Estado do Maranhão; Membro Efetivo do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais; Membro Efetivo da Academia Maranhense de Letras Jurídicas.

NOTAS

[1] SANTANA, 2008, p. 146.
[2] CUNHA, 2006, pp. 16/17.
[3] BOBBIO, 2008, p. 270.
[4] BARROSO (2009, p. 285) socorre-se de Alexander Bickel para falar em “dificuldade contra majoritária”, para debater a legitimação democrática do Poder Judiciário, considerando que seus membros são agentes públicos não eleitos. A soberania popular, aí, restaria comprometida e, por conseguinte, a própria legitimidade do Poder Judiciário para preencher os espaços vazios de que já falamos.
[5] No caso do Brasil corresponde à norma do artigo 2º.
[6] Melhor seria falar em ativismo jurídico, ou dos juristas, considerando a assunção aqui de que o ativismo não é tarefa exclusiva do Poder Judiciário.
[7] O autor fala num “catálogo-tópico” dos princípios de interpretação constitucional (CANOTILHO, 1998, p. 1096).

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