23.02.11

A inconstitucionalidade da fixação do salário mínimo por decreto

RODRIGO PIRES FERREIRA LAGO

“Se o Presidente da República é favorável a um salário mínimo de cem dólares, por que não o decreta”? – trecho de pronunciamento do então deputado federal Siqueira Campos ao então presidente da República José Sarney, no distante ano de 1987.[1]

1 INTRODUÇÃO

O presente texto reflete breves anotações, mas nem por isso superficiais, acerca da constitucionalidade do conteúdo do PL n° 382/2011. Este projeto de lei, de iniciativa do Poder Executivo, visa fixar o valor do salário mínimo para 2011, já definindo os critérios de reajuste até 2015, cujos valores seriam anualmente fixados por decreto, e determinando que se repita o procedimento em 2015. Estes são os pontos polêmicos da proposta legislativa, e que alimentam o debate em torno da sua constitucionalidade.

Para analisar a conformação constitucional do projeto de lei, fez-se breve análise histórica sobre a instituição de um salário mínimo no Brasil, a forma de fixação de seu valor e a alteração impressa a partir da Constituição de 1988. Ao se fazer esta digressão histórica, não passou despercebida a implantação do atual modelo democrático no Brasil e a sua consolidação após a promulgação do texto constitucional. Depois, demonstrou-se a repercussão jurídica da fixação do valor do salário mínimo em outras searas jurídicas, além do campo dos direitos sociais e até da economia.

A contextualização histórica e jurídica se mostrou necessária a evitar que o debate sobre a constitucionalidade da medida repousasse tão só na literalidade do dispositivo constitucional. Com isso realizou-se propriamente a hermenêutica constitucional. Enfrentou-se, em seguida, todas as teses que vêm sendo publicamente expostas em sentido contrário às conclusões que são defendidas neste texto.

2 HISTÓRICO SOBRE O SALÁRIO MÍNIMO NO BRASIL

O presidente da República Getúlio Vargas foi quem instituiu o salário mínimo. O seu valor foi pela primeira fixado por meio do Decreto-Lei nº 2162, de 1º de maio de 1940. Desde então, o Brasil atravessou fases democráticas e absolutistas, sendo o salário mínimo fixado por ato privativo do presidente da República.

O autoritarismo na fixação do valor do salário mínimo perderia espaço a partir de 1988. Foram grandes as conquistas sociais na Assembléia Nacional Constituinte que aprovou o texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Os direitos sociais ganharam especial atenção, compondo o Título II do texto constitucional. A posição topográfica do rol dos direitos sociais constitucionalmente protegidos teve efeito simbólico, a indicar maior preocupação do Constituinte. Mas não foi apenas simbólica a alteração, porque foram fixados limites ao Poder de Reforma, vedando a deliberação sobre propostas de emendas tendentes a abolir tais direitos, juntamente com os demais direitos fundamentais.

No capítulo dos direitos sociais, inserido no título que trata dos direitos fundamentais, estabeleceu-se o caráter nacional do salário mínimo, positivando uma série de direitos que deveriam ser atendidos pelo seu valor: “moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social”.

Outro importante avanço é que se passou a exigir fosse o valor do salário mínimo “fixado em lei”, devendo-se fazer “reajustes periódicos” a preservar “o poder aquisitivo”. Sem dúvidas, e jamais se viu algum questionamento em sentido contrário, o texto constitucional trata de uma lei em sentido formal, como sendo o fruto de um processo legislativo. A lei seria o objeto da aprovação de um projeto pelo Congresso Nacional, submetido o texto à sanção pelo presidente da República. Certamente, ao inserir o Congresso Nacional no processo de fixação do salário mínimo, a Constituição democratizou o debate sobre o seu valor. Eis, então, o grande avanço do atual texto constitucional sobre o tema: a exigência de lei para fixar o valor do salário mínimo, além da determinação de reajustes periódicos.

Para melhor compreender o avanço conquistado na Constituição, é importante retroceder um pouco no tempo. Era 1987, quando estava reunida a Assembléia Nacional Constituinte para traçar os limites e positivar o atual modelo democrático instituído pela Constituição de 1988. Foi deste cenário histórico que se extraiu a transcrição feita na epígrafe deste texto, fruto de um pronunciamento do então deputado federal José Wilson Siqueira Campos, eleito pelo PDC-GO. O ex-deputado subiu à tribuna do Congresso Nacional para cobrar do presidente da República José Sarney o efeito prático de seu discurso, porque à imprensa declarava-se favorável ao salário mínimo equivalente à US$ 100,00 (cem dólares americanos), mas na prática o fixava por decreto em valores bem inferiores. O ex-deputado não teve êxito, mas o seu discurso foi registrado nos Anais da Constituinte, que hoje compõem o arquivo histórico mantido pelo Senado Federal.

Do citado pronunciamento até hoje, entre julho de 1987 e fevereiro de 2011, vinte e três anos se passaram. E com o tempo, muita coisa mudou. A Constituição foi promulgada em 1988. Por seu texto, foi criado o Estado do Tocantins, desmembrando área do Estado de Goiás (art. 13 da ADCT), e o ex-deputado federal Siqueira Campos foi o seu primeiro governador, mandato que conquistaria por mais três vezes desde 1988 – a última em 2010. O ex-presidente José Sarney, destinatário daquele discurso crítico, transferiu o seu domicílio eleitoral para o extinto território federal do Amapá, transformado em estado também pela Constituição de 1988 (art. 14 da ADCT). Por este novo Estado, o ex-presidente voltaria ao Senado Federal, de onde saíra para presidir o Brasil. Já em seu terceiro mandato seguido no Senado Federal, após desocupar a Presidência da República, o senador José Sarney exerce o quarto mandato como presidente do Congresso Nacional (1995-1997, 2003-2005, 2009-2011 e 2011-…) e presidirá agora mais uma votação de lei sobre salário mínimo – talvez a sua última. O Brasil trocou de moeda, e praticamente estabilizou a sua economia, controlando a histórica inflação.

O registro histórico do episódio envolvendo o hoje governador do Tocantins Siqueira Campos e o atual presidente do Congresso Nacional senador Jose Sarney é puramente exemplificativo. Isso porque estes fatos foram assistidos repetidas vezes, ainda que com outras personagens de um lado e doutro. À exceção, é óbvio, dos não raros momentos em que o Congresso Nacional esteve com as suas portas fechadas, nos períodos mais ostensivos das ditaduras que se instalaram no Brasil. Nestes tristes períodos, o Congresso Nacional sequer parlava.

Retomando o tema objeto desta análise, que é a fixação por lei do valor do salário mínimo, tem-se que logo após a promulgação do texto constitucional, os índices ainda galopantes da inflação, e a conhecida letargia do Congresso Nacional, aumentada com a tentativa de regular um sem número de novas disposições constitucionais, impediram o imediato cumprimento do comando constitucional. E mesmo após a Constituição, o salário mínimo ainda tardaria a ser fixado exclusivamente por lei.

Ao longo dos anos pós-Constituição de 1988 o direito ao salário mínimo nacional fixado em lei, e com reajustes periódicos, aperfeiçoou-se com o tempo, ainda que o texto constitucional tenha se mantido estático. Neste ponto, dois itens se destacam: reajustes no mínimo anuais e com valores que superem a simples correção monetária.

Estes são os contextos fático e jurídico presentes ao tempo da proposta apresentada pelo governo, de indicar já em 2011 os critérios a serem observados até 2015 para o reajuste do salário mínimo, que seria feito por decreto, dentro dos limites fixados nesta mesma proposta. E é esse o ponto nodal da controvérsia constitucional, saber se há espaço a tanto, concedido pela Constituição de 1988.

3 REFLEXOS DO VALOR DO SALÁRIO MÍNIMO PARA OS DIREITOS SOCIAIS E PARA OUTROS RAMOS

É certo que o salário mínimo nacional, em si mesmo, é um direito social, constitucionalmente garantido no art. 7°, IV, sendo objeto inclusive de proteção contra abusos pelo Poder Reforma, segundo o art. 60, §4, IV da Constituição de 1988.

Visto sobre o ângulo do trabalhador, o valor do salário mínimo pode ser classificado como um direito social. Mas a fixação do valor do salário mínimo nacional transcende deste ramo do direito, e do próprio direito, repercutindo em outras searas.

Analisando a repercussão previdenciária, o salário mínimo traz relevantes impactos financeiros à previdência, seguridade e assistência social. Isto porque alguns benefícios devem ser o equivalente a um salário mínimo, e outros não poderão corresponder a valor inferior ao fixado como salário mínimo.

Nas finanças públicas, a fixação do valor do salário mínimo nacional também causa sérios impactos, porquanto todos os entes da Federação deverão reajustar as remunerações dos seus servidores e trabalhadores, de forma a não pagar valor inferior ao mínimo nacional. Assim, a fixação do valor mínimo de salário traz, também, consequências fiscais, podendo ser determinante ao aumento ou criação de tributos a garantir a manutenção do equilíbrio das contas públicas.

Também a fixação do salário mínimo causa fortes impactos na economia privada. Apesar de ser considerado um direito do trabalhador, inclusive foi assim inserido pelo Constituinte no rol de direitos sociais, um valor elevado do salário mínimo pode levar empresas à bancarrota ou ao corte de gastos através das indesejáveis demissões.

Com isso, tem-se o quadro indesejável da recessão, que causa dentre outros, conflitos sociais, atormentando até mesmo a segurança pública. E ainda como consequência da repercussão na economia privada, o salário mínimo pode também gerar impactos na economia do país, elevando a inflação.

Vê-se, portanto, que a fixação do valor do salário mínimo é um tema bem mais complexo e espinhoso que possa parecer a um primeiro momento. Não é à toa que sempre que se busca elevar o salário mínimo em demasia no Congresso Nacional, para aproximá-lo da vontade do constituinte de garantir aquele rol de básico inserido no art. 7°, IV da Constituição, contrapõe-se a esta tentativa que o reajuste está sendo feito para o valor máximo possível.

Essas importantes e inegáveis repercussões da fixação do valor do salário mínimo, ao contrário do que se possa imaginar, também servirão para robustecer a sustentada inconstitucionalidade da pretensão contida no aludido projeto de lei do Poder Executivo.

4 O CONTEÚDO DA PROPOSTA LEGISLATIVA

O PL 382/2011 visa fixar o valor do salário mínimo para o ano de 2011, alterando o valor que entrou em vigor em 1° de janeiro de 2011 com a publicação da MP 516/2010, ainda no governo passado – em comum acordo com a equipe de transição indicada pela presidente eleita.

Mas, além disto, desde já fica estabelecida para os próximos quatro anos (2012-2015) a “política de valorização de longo prazo”, fixando de logo os índices de correção monetária e percentuais de aumento real vinculado ao crescimento do Produto Interno Bruto – PIB. Assim, o Poder Executivo deverá fixar os valores do salário mínimo nos próximos quatros anos por meio de decretos baixados anualmente, estritamente vinculados aos parâmetros legais.

Eis o texto da redação final aprovada pela Câmara dos Deputados, e que se encontra em tramitação acelerada no Senado Federal:

Art. 2º Ficam estabelecidas as diretrizes para a política de valorização do salário mínimo a vigorar entre 2012 e 2015, inclusive, a serem aplicadas em 1º de janeiro do respectivo ano.

(…)

Art. 3º Os reajustes e aumentos fixados na forma do art. 2º serão estabelecidos pelo Poder Executivo, por meio de decreto, nos termos desta Lei.

Parágrafo único.  O decreto do Poder Executivo a que se refere o caput divulgará a cada ano os valores mensal, diário e horário do salário mínimo decorrentes do disposto neste artigo, correspondendo o valor diário a um trinta avos e o valor horário a um duzentos e vinte avos do valor mensal.

Art. 4º Até 31 de dezembro de 2015, o Poder Executivo encaminhará ao Congresso Nacional projeto de lei dispondo sobre a política de valorização do salário mínimo para o período compreendido entre 2016 e 2019, inclusive.

O texto original, encaminhado pelo Poder Executivo, não continha a ressalva “nos termos desta Lei”, que foi incluído na Câmara dos Deputados. Faz-se remissão implícita ao disposto no art. 2° do citado projeto, que estabelece “as diretrizes para a política de valorização do salário mínimo entre 2012 e 2015”. Esse dispositivo é o cerne de toda a controvérsia.

5 A INCONSTITUCIONALIDADE DA PROPOSTA LEGISLATIVA

Os arts. 2°, 3° e 4° do projeto de lei contêm vícios de inconstitucionalidade. Todos estes dispositivos tratam dos reajustes do valor do salário mínimo fixado pelo art. 1° para vigência em 2011, e que deverão ser aplicados nos exercícios de 2012 a 2015. Também já é fixado prazo para o Poder Executivo encaminhar novo projeto de lei para dispor “sobre a política de valorização do salário mínimo para o período compreendido entre 2016 e 2019”.

De início, tem-se que tal proposição viola a regra contida no art. 7°, IV da Constituição da República, que exige lei em sentido formal para fixar o valor do salário mínimo e os seus reajustes periódicos, que não poderiam ser feitos por decreto. Mas a afirmação simples de violação desta regra constitucional seria frágil e superficial. Os debates em torno desta proposta deram publicidade aos argumentos de defesa da constitucionalidade da proposta. Após os fundamentos que conduzem à inconstitucionalidade do projeto de lei, enfrentar-se-á cada uma da premissas que tentam sustentar a tese oposta.

A proposta legislativa, que tudo indica será aprovada, sancionada e se transformará em lei, altera profundamente o mecanismo constitucional de fixação do salário mínimo definido no citado dispositivo constitucional. Esta poderá ser a última lei, em sentido estrito, a fixar nominalmente o valor do salário mínimo. Explica-se: de ora em diante poderiam ser aprovadas leis que apenas estabeleçam a política de valorização do salário mínimo, incumbindo-se o presidente da República da tarefa de converter em valores do presente o reajuste pelos critérios previamente fixados. Os valores do salário mínimo a cada ano seriam objeto de decreto presidencial. Mostra-se flagrante a ofensa ao art. 7°, IV da Constituição da República.

O Congresso Nacional não legislaria mais sobre valores, mas apenas sobre índices de correção monetária e percentuais para a concessão de aumentos reais sobre o salário mínimo. Porém, é mais provável que a cada quatro anos o Congresso Nacional aprovará uma lei de redação semelhante ao projeto de lei ora examinado, fixando um novo valor para o salário mínimo, e pré-fixando os índices para os reajustes de três anos subseqüentes. Todavia, ressalte-se, a prevalecer a proposta legislativa tal como aprovada pela Câmara dos Deputados, o Congresso Nacional sequer será obrigado a fixar novos valores para o salário mínimo no futuro, podendo limitar-se a repetir a redação dos arts. 2 a 4°, definindo tão só os índices para o reajuste. Fica cada vez mais evidente a violação ao art. 7°, IV da Constituição da República.

Vê-se que há ofensa ao texto constitucional ainda que se tenha o decreto do presidente da República como ato estritamente vinculado. Quer isto dizer que o decreto que fixar o valor do salário mínimo não disporá de margem mínima de discricionariedade, porque se valerá de critérios objetivos previamente definidos em lei. Todavia, a Constituição não determina que a lei fixe os critérios para o reajuste do salário mínimo, mas sim que o seu valor seja reajustado periodicamente, por meio de lei.

Deste comando constitucional surge a necessidade do Congresso Nacional realizar amplo debate sobre o valor a ser fixado como salário mínimo cada vez que for necessário o seu reajuste. Com a inflação relativamente controlada no Brasil, já faz algum tempo que se passou a compreender o termo periodicamente como anualmente. Ninguém mais questiona a necessidade de revisão do valor do salário mínimo ao menos uma vez por ano. A despeito do texto constitucional não estabelecer um prazo fixo para reajuste, a prática e as circunstâncias econômicas do país já fizeram compreender na interpretação do texto constitucional como necessária a revisão anual do valor.

Também não decorre da interpretação literal do texto constitucional, mas de circunstâncias fáticas, e talvez da própria essência dos direitos sociais, que a expressão “reajustes (…) que lhe preservem o poder aquisitivo” não garante tão só a correção monetária do valor do salário mínimo. É necessário, conforme o caso, e ainda será o caso por um bom tempo, a concessão de aumentos reais a cada reajuste do valor do salário mínimo.

Essa afirmação não é extraída da leitura pura e simples do texto, com a sempre perigosa interpretação literal. Em tópico específico sobre “a interpretação constitucional e os direitos sociais”, Inocêncio Coelho sustenta que é “forçoso reconhecer que a efetivação desses direitos não depende da vontade dos juristas, porque, substancialmente, está ligada a fatores de ordem material, de todo alheios à normatividade jurídica”. E conclui que “para conjurarmos esse estado de coisas, temos de admitir, à partida, que estamos condicionados a fatores de ordem material – como o desenvolvimento econômico e a conseqüente disponibilidade de recursos”[2].

Partindo desta premissa, o salário mínimo nacional, nada obstante devesse atender o trabalhador nas “suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e previdência social”, está bem longe disto. E nem se pode compreender como inconstitucionais as leis que fixaram o valor do salário mínimo ao longo de todos estes anos após a Constituição de 1988, somente pelo fato de não atender estas necessidades. Ao menos não é apenas por isso.

Por certo, o conteúdo programático da Constituição, de impor ao legislador que fixe o valor do salário mínimo para atender à todas aquelas necessidades, os “fatores de ordem material” citados por Inocêncio Coelho, consubstanciados nos programas econômicos internos, na responsabilidade fiscal e na conjuntura econômica mundial, impedem a fixação do valor do salário mínimo nos exatos temos da literal ordenação constitucional.

Exatamente por isto, e porque o Brasil está em constante desenvolvimento e crescimento de sua economia, tem-se por necessário que, ao conceder os reajustes, o legislador reduza cada vez mais a distância entre o valor materialmente possível do salário mínimo e o valor que corresponda ao ideal constitucional. E isso jamais ocorrerá se o reajuste for compreendido como mera atualização monetária do valor fixado no ano anterior. É necessário aumento real para que, cada vez mais, sejam aproximas a quantia fixada em lei do conteúdo programático da norma constitucional.

Não se pretende aqui afirmar uma espécie de mutação constitucional ou, nos dizeres de Luís Roberto Barroso, de uma “interpretação constitucional evolutiva”[3] deste dispositivo. É que não se aponta mudança na sua interpretação sem a alteração do texto. Desde o seu nascimento a norma constitucional já conviveu com a realidade material – o salário mínimo não permite, ainda, atender a todas as necessidades de que trata o art. 7º, IV. Com isso, tem-se que o termo reajuste não significa propriamente correção monetária, mas de fato aumento real no seu valor.

E é exatamente por isto que se tem no caso a violação ao texto constitucional. Ao antecipar os debates sobre os índices de correção monetária e concessão de aumento real do valor do salário mínimo, o legislador de hoje usurpa competência do legislador de amanhã de discutir os critérios adotados no futuro para a fixação de novos valores do salário mínimo. É óbvio que o debate sobre os novos valores do salário mínimo deve ser feito ao tempo e modo próprios, que são exatamente no ano em que terá início a sua vigência, ou logo antes, e no Congresso Nacional, tido este como a composição empossada naquele momento histórico e datado. Daí, novamente se afirma a violação ao art. 7°, IV, da Constituição da República.

Nesse contexto, e se fosse considerada legítima a fórmula adotada no PL n° 382/2011, far-se-ia a pergunta: por até quanto tempo poderia a lei antecipar o reajuste do salário mínimo? Por quatro, oito ou doze anos? Qual o limite? Até quando seria razoável? Por que é razoável os quatro anos propostos no PL 382/2011, e não seria legítimo antecipar os critérios em cinco anos?

Some-se a isso a necessidade de permitir maior discussão no momento da concessão dos reajustes, pluralizando o debate com as categorias interessadas. Neste item, merece destaque especial os trabalhadores, assistidos por seus órgãos de representação de classe, mas não apenas estes. Devem ter voz nesse debate, também, e os  empregadores, os representantes do Poder Público – dos diversos entes federados (União, Estados e Municípios).

Tanto é assim que historicamente os governos sempre sofreram derrotas na fixação do salário mínimo. Quase todos os anos, especialmente nos anos eleitorais – tanto de eleições municipais, como especialmente de eleições gerais, o Congresso Nacional acaba cedendo às pressões e eleva um pouco mais o valor proposto pelo governo. Até mesmo neste ano não foi diferente. A equipe de transição indicada pela presidente eleita, e empossada este ano, tratou ainda com o governo anterior a fixação do valor do salário mínimo em R$ 540,00 (quinhentos e quarenta reais). Assim, foi feito através da Medida Provisória n° 516/10, baixada no último dia do governo pretérito, a vigorar o valor já para 1° de janeiro de 2011. Todavia, mesmo antes da reabertura do Congresso Nacional, o próprio governo já havia cedido, aceitando aumentar o valor para R$ 545,00 (quinhentos e quarenta e cinco reais), tendo sido este o valor proposto no PL n° 382/2010. Com a aprovação antecipada dos índices de reajuste, retira-se dos trabalhadores a possibilidade de pressionar os seus representantes a fixar um valor maior para o salário mínimo a cada ano.

A problemática surgida a partir da fixação antecipada dos critérios de reajuste para os três anos seguintes se mostra ainda mais ilegítima quando observado um dado extravagante no texto do projeto de lei. Além de antecipar os debates que deveriam ser travados anualmente no Congresso Nacional a tempo dos reajustes periódicos do salário mínimo, a lei do início da presente gestão do Poder Executivo, que se iniciou em 2011 e se encerrará em 31 de dezembro de 2014, já está fixando o valor que deverá vigorar para o salário mínimo em 2015. Este ano de 2015, em tese, já será o primeiro ano do quadriênio subseqüente, com novos membros eleitos no Congresso Nacional e, principalmente, um novo governo, se a atual presidente da República não conquistar a reeleição – ou se não se repetir a mesma conjunção de forças que a conduziram ao primeiro mandato.

Igual situação ocorrerá em 2015. O Congresso Nacional novamente aprovará, e isto se os membros da presente legislatura não o fizerem antecipadamente – atentem bem -, uma lei que disporá antecipadamente sobre os critérios de reajuste a ser aplicado no salário mínimo para o ano de 2019. Assim, o presidente da República que vier a ser eleito em 2018 já assumirá o mandato soberanamente conquistado, juntamente com novos membros do Congresso Nacional, sem poder de pronto iniciar na plenitude a sua política econômica. Sempre o presidente eleito terá que adaptar a sua política econômica ao valor do salário mínimo debatido e aprovado pela gestão anterior, em acordo com os ex-congressistas. Dos quatro anos de mandato, o presidente da República só terá autonomia para dispor, em conjunto com o novo Congresso Nacional eleito nas mesmas eleições gerias que o chefe do Poder Executivo, sobre o valor salário mínimo para os três últimos anos de seu governo.

Em razão disto, tem-se que a proposta legislativa também viola o art. 1°, parágrafo único da Constituição da República, ao tolher o exercício pleno do mandato dos parlamentares e do governante eleito, tomando-se antecipadamente, por mandatários pretéritos, uma decisão de relevante importância para a gestão que se inicia. Ainda que se superasse a impossibilidade constitucional de se fixar o valor do salário mínimo por decreto, e que se considere estar o Poder Executivo estritamente vinculado à lei em sentido estrito, no caso específico tem-se inequívoca inconstitucionalidade por ilegitimidade do legislador. Apesar de ordinariamente as leis serem de caráter perene, no caso específico do valor salário mínimo tem-se o comando constitucional de concessão de reajustes periódicos,que deve ser feito por lei. Dessa determinação se extrai que o governo e os parlamentares do momento da concessão do reajuste são as autoridades constitucionalmente investidas de poder para debater e aprovar estes critérios, e fixar novo valor para o salário mínimo.

Alguns sustentarão que o governo eleito assume o mandato com várias normas aprovadas pelo governo e pelos parlamentares que os antecedem. Assim, a fixação antecipada dos reajustes do salário mínimo, incluindo o que corresponda ao primeiro ano da gestão dos governantes eleitos, não padeceria do apontado vício de legitimidade. O raciocínio é interessante, mas não se confirma por alguns fatores. O primeiro deles é que no caso da lei orçamentária, e do plano plurianual, a discussão e aprovação destas leis pelo governo antecessor ao eleito decorre de expressa determinação constitucional.

No campo orçamentário, inlcusive, ainda que o novo governo deva obedecer a uma lei aprovada pelos parlamentares em fim de mandato, cabe ao novo presidente o direito de dar palpites na composição da lei orçamentária, o fazendo pelos parlamentares dos partidos que integraram a sua coligação, ou que integrarão a base de seu governo. Note-se que o governante eleito ainda disporá de informações técnicas precisas, porquanto a Lei n° 10.609/02 garante ao eleito, ainda antes do início de seu mandato, a indicação de uma equipe de transição que será nomeada pelo governo findo, e que terá amplo acesso às informações sobres as contas públicas, programas e projetos do Governo Federal.

Mas, ainda que não tenha êxito no diálogo político com os parlamentares em final de mandato, e não consiga efetivar alterações na lei orçamentária, poderá o governante eleito, após ser empossado, proceder aos ajustes necessários ao orçamento em curso, valendo-se de instrumentos como abertura de créditos suplementares.

Dir-se-á que o Congresso Nacional poderá no futuro derrogar a parte da norma que fixou os critérios para o reajuste do salário mínimo, ao aprovar nova lei dispondo em sentido diverso. Mas essa possibilidade é de difícil conformação constitucional.

Primeiro, porque contradiz com a tese sustentada por quem defende a constitucionalidade do projeto de lei segundo a qual quem fixará os valores nos exercícios seguintes será a lei, cabendo ao decreto tão só efetivar os cálculos e indicar nominalmente o valor do salário mínimo. Se é assim, é certo que uma vez concedido o aumento salarial não poderá mais ser reduzido. A irredutibilidade do salário decorre da proibição ao retrocesso (efeito cliquet), segundo o qual uma vez concedido um benefício social não se pode retirá-lo. E não apenas por isso, mas por expressa disposição constitucional no próprio art. 7°, em seu inciso VI. E essa irredutibilidade do valor nominal (e também real, pode-se dizer) é também prevista em outros pontos, que também recebem reflexo direto da fixação de novos valores do salário mínimo, como a seguridade social (CR88, art. 194, IV) e a remuneração dos servidores públicos (CR88, art. 39, §3°).

Considerando essa premissa, uma vez concedido o aumento salarial para 2015, desde que se considerasse constitucional a lei, não poderá mais o Congresso Nacional fixá-lo em valor inferior. Essa circunstância estaria a inviabilizar, portanto, que diante de um quadro econômico diverso do apresentado hoje, o Congresso Nacional possa dispor de maneira diferente sobre os reajustes do salário mínimo até o ano de 2015.

Por outro lado, caso o Congresso Nacional resolva conceder no futuro um aumento superior ao previamente fixado neste projeto de lei também encontrará dificuldades. É que se for aprovado no Parlamento uma lei fixando novo valor para o salário mínimo, ou mesmo alterando os critérios definidos neste projeto de lei, poderá o novo projeto de lei ser vetado pela Presidência da República. Neste caso, a derrubada do veto exigirá o voto da maioria absoluta dos parlamentares em votação secreta, enquanto para a provação da lei que fixa o valor do salário mínimo basta a maioria simples, conquistada em votação aberta, ou até simbólica. Esse obstáculo, por si, também ofende o texto do art. 7°, IV da Constituição, deslegitimando a prática de dispor antecipadamente sobre os reajustes que serão concedidos apenas no futuro.

A situação é ainda mais grave quando considerarmos os municípios. Como empregadores públicos, são os municípios quem mais sofrem com os aumentos do salário mínimo. Em geral, e especialmente os pequenos municípios dos estados mais pobres da federação, estes entes federados sobrevivem com parcos recursos, e a grande maioria do quadro de servidores percebe a quantia equivalente ao salário mínimo. Ocorrendo as eleições municipais na metade dos mandatos estaduais e federais, os prefeitos eleitos terão que governar durante três anos de seus mandatos com salários mínimos já fixados antes mesmo da formalização de suas candidaturas. Sequer terão o direito, legítimo, de buscar junto aos seus partidos discutir a política de valorização do salário mínimo, porquanto as leis seriam aprovadas a cada quadriênio, exatamente no ano em que ocorrem as eleições municipais.

Superado este ponto, tem-se que enfrentar argumentos de defesa da constitucionalidade do projeto de lei. Muito já se ouviu, inclusive pela imprensa, que não há inconstitucionalidade alguma em se dispor antecipadamente sobre os reajustes do salário mínimo porque o Supremo Tribunal Federal já agiu da mesma forma. Isso teria ocorrido através do envio do PL n° 5.921/2009, posteriormente aprovado e transformado na Lei n° 12.041/2009, que fixou o subsídio dos ministros do STF para o exercício de 2009, de logo prevendo um reajuste para 2010. E também ocorrera no PL n° 7.749/2010, ainda em tramitação na Câmara dos Deputados, que fixa novo valor do subsídio de ministro do STF, autorizando o reajuste anual até 2015 nos índices previstos na LDO, e dentro dos limites orçamentários da respectiva LOA, devendo ser publicado o valor nominal do subsídio antes do início de cada exercício financeiro.

Logo de início, é dever rememorar que, apesar do Supremo Tribunal Federal ser o precípuo guardião da Constituição da República (CR88, art. 102), os seus atos administrativos não estão imunes ao controle de legalidade e constitucionalidade. Tanto é assim, que após a reforma da previdência, a dar efetividade ao teto constitucional fixado no art. 37, XI, o STF reuniu-se administrativamente e resolveu cortar benefícios previdenciários de ministros aposentados. Esta decisão administrativa foi impugnada pela via de mandado de segurança por alguns destes ministros, no conhecido caso Djaci Falcão x Presidente do STF, e a ordem foi parcialmente concedida tendo por parâmetros a Constituição da República (MS 24875, Relator(a):  Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 11/05/2006, DJ 06-10-2006 PP-00033). Este exemplo demonstra que também o STF, especialmente os seus atos administrativos, está sujeito às normas da Constituição, não sendo imunizados pela origem. Assim, eventual vício de constitucionalidade do projeto de lei que encaminhou ao Congresso Nacional pode vir a ser declarado pelo próprio Tribunal em sede de controle judicial de constitucionalidade, após a convolação do projeto em lei.

Mas isso não é o bastante, máxime porque nenhuma controvérsia houve em torno da citada Lei n° 12.041/09, que vem produzindo seus jurídicos e financeiros efeitos desde a sua publicação no Diário Oficial. Não se tem, a princípio, como inconstitucional a Lei n° 12.041/09, nem se vislumbra inconstitucionalidade no PL n°7.749/2010. Para afirmar isto, é necessário que se faça o distinguishing entre estas normas e a fixa o valor do salário mínimo. E de fato são situações diferentes, a afastar a aplicação da mesma regra constitucional.

A semelhança entre as duas situações se encerra na necessidade de fixação do subsídio, no caso dos ministros do STF, ou do salário mínimo por lei. Entretanto, as determinações neste sentido partem de dispositivos constitucionais distintos. Nada obstante seja o subsídio de ministro espécie de remuneração, a também ser classificado como um direito social, não se pode equiparar essas duas espécies de remuneração. A começar porque o salário mínimo, até a presente data, e pelo menos pelos próximos anos, continuará não atendendo as expectativas constitucionais. Disso resulta a necessidade de a cada reajuste verificar a possibilidade concreta de concedê-lo em percentuais bem superiores aos da inflação, de forma que represente aumentos reais. Essa situação não se verifica, a princípio, com o subsídio dos ministros do STF. Por isso é que, no caso dos reajustes anuais do salário mínimo é imperioso que o tema seja debatido no momento próprio pelo Congresso Nacional, para tornar possível a concessão do maior aumento possível a aproximar o valor fixado ao ideal constitucional.

De outro lado, a fixação do valor do salário mínimo longe está de ser uma decisão que afeta tão só um pequeno número de pessoas. Cada real a mais no valor do salário mínimo traz impactos enormes, bons ou ruins, para diversos campos metajurídicos, como a economia interna, a iniciativa privada, as finanças públicas e a previdência social. Também por este motivo é razoável estabelecer diferenças entre uma norma e outra, apesar de se apresentarem semelhantes. Por fim, tem-se que o processo legislativo de fixação do subídio dos ministros do STF não goza da mesma prioridade imposta aos projetos de elei sobre o salário mínimo. Com isso, a proposta de fixação do subsídio dos ministros tem uma duração bastante superior no curso do processo legislativo, sendo razoável que de logo antecipe algum perídoo de reajuste para não se correr o risco de não conseguir reajustá-lo anualmente.

Também não socorre a defesa da constitucionalidade da lei a alegação de que é legítima a delegação de poderes ao pelo Congresso Nacional ao Poder Executivo. Ora, de fato a Constituição autoriza excepcionalmente a delegação destes poderes legislativos, mas isso deve ocorrer em estrita obediência ao comando constitucional, e na forma ali prevista. Tratar-se-ia de lei delegada, hipótese que nada diz respeito ao que proposto no PL 382/2011.

Segundo José Afonso da Silva, a “‘Delegação’ é forma de transferência de atribuições próprias a órgãos ou entidades que originariamente não as possuem”. E conclui que “ ‘delegação legislativa’ significa a atribuição de função legislativa a quem não a tem: o Poder Executivo”. Mas se faz a ressalva, porém, que a delegação só é admitida nas estritas hipóteses previstas no art. 68 da Constituição, que “não pode ser oferecida pelo Congresso”, e “só tem cabimento quando solicitada pelo presidente da República”. De outro lado, se concedida a delegação, o Congresso “fá-lo-á por resolução”[4]. Portanto, de delegação ou lei delegada não se trata.

Bem ao contrário, o dispositivo inserido no projeto de lei, que deve ser aprovado especialmente em início de governo, e com o Congresso Nacional composto por ampla base governista, tem viés autoritário, e antidemocrático. É que se retira do Legislativo o poder de debater em tempo e modo apropriados os reajustes do salário mínimo. Não fossem as violações ao texto expresso da Constituição, ter-se-ia que a norma viola o princípio democrático, tornando-a inconstitucional na sua própria essência, pois o Brasil é constituído como um Estado Democrático Constitucional de Direito.

6 CONCLUSÃO

Os arts. 2°, 3° e 4° do PL n° 382/2011, na redação aprovada pela Câmara dos Deputados, padecem de sérios vícios de inconstitucionalidade. É assim na parte que fixa antecipadamente os critérios para os reajustes do valor do salário mínimo nos anos de 2012 a 2015, determinando ao presidente da República que fixe anualmente o valor nominal por decreto, ainda que vinculado à lei, e também quando determina que se repita o procedimento em 2015, para compreender os reajustes do salário de 2016 a 2019.

A violação mais evidente é quanto ao disposto no art. 7°, IV da Constituição, ao exigir seja o valor do salário mínimo fixado em lei. E é assim porque esta lei deve ser aprovada em tempo e modo próprio, pelo governo e pelos congressistas do seu tempo.

Também se tem violado o disposto no art. 1°, parágrafo único da Constituição, ao passo que a legislatura e o governo presente já estão fixando, logo no início do mandato, o valor do salário mínimo que deverá ter vigência em 2015, que seria o primeiro ano do governo que venha a ser eleito nas eleições 2014.

Não fossem suficientes as violações ao texto literal da Constituição, ter-se-ia que a proposta legislativa ofende os parâmetros democráticos que devem reger a República Federativa do Brasil.

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[1] CAMPOS, Siqueira. Anais do Senado Federal. Diário da Assembléia Nacional Constituinte, Brasília, DF, 11 de julho de 1987, p. 3218. Disponível em: <http://www.senado.gov.br/publicacoes/anais/asp/PQ_Edita.asp?Periodo=3&Ano=1987&Livro=6&Tipo=9&Pagina=3218>. Acesso em: 20 de fevereiro de 2011.

[2] MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; COELHO, Inocêncio Mártires. Curso de Direito Constitucional. 5 ed. São Paulo: Saraiva, 2010, p. 827.

[3] BARROSO, Luís Roberto. Interpretação e aplicação da Constituição: fundamentos de uma dogmática constitucional transformadora. 7ª ed. rev. – São Paulo: Saraiva, 2009, p. 151.

[4] SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 2ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 460.

* Este texto foi publicado no dia 23 de fevereiro de 2011, mesma data em que o projeto de lei seria apreciado pelo Senado Federal. O projeto foi aprovado sem alterações em seu texto e enviado à Presidência da República, onde recebeu sanção e foi transformado na Le n° 12.382, de 25 de fevereiro de 2011, publicada no D.O.U. de 28/02/2011.

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RODRIGO PIRES FERREIRA LAGO é advogado, Conselheiro Seccional da OAB/MA, Presidente da Comissão de Estudos Constitucionais da OAB/MA, e fundador do site Os Constitucionalistas (www.osconstitucionalistas.com.br). Siga o autor no Twitter @rodlago e no Facebook.