Na última quinta-feira (2/9), quando o Supremo Tribunal Federal decidiu que programas de rádio e televisão podem fazer piadas com candidatos e que estão livres para emitir opiniões e críticas a candidaturas mesmo em período eleitoral, não foi apenas o advogado da Associação Brasileira de Emissoras de Rádio e Televisão (Abert), Gustavo Binenbojm, que subiu à tribuna da Corte para defender esse direito. O deputado federal Miro Teixeira (PDT-RJ) também ocupou o espaço para reforçar que as regras contestadas pelo colega limitavam o trabalho de jornalistas e humoristas.

Miro representava o PDT, que não era parte no processo, mas foi admitido na condição de amicus curiae. Em sua tradução literal, a expressão significa amigo da Corte. Na literatura jurídica nacional, é comumente descrito como um terceiro interessado na causa que pede o ingresso no processo para dar ao tribunal elementos para melhor fundamentar sua decisão.

A sustentação de Miro Teixeira, contudo, não se limitou a fornecer subsídios sobre o tema para o tribunal. Ele se empenhou abertamente em defender a derrubada dos artigos da lei que, a seu ver, tipificavam censura à liberdade de expressão e criação garantidas constitucionalmente. Ou seja, de amigo da Corte o deputado não tinha nada. Ele atuou como amigo de uma das partes e ajudou a Abert a obter a liminar pretendida com a ação.

Cenas como essas verificadas quase semanalmente, in loco, pela advogada constitucionalista Damares Medina, a levaram a pesquisar a influência do amicus curiae no tribunal. O resultado está no livro lançado pela editora Saraiva, Amicus Curiae: Amigo da Corte ou Amigo da Parte?, que a autora escreveu a partir de sua tese de mestrado. O resultado é uma radiografia que revela todos os lados desse instrumento, cujo uso cresce exponencialmente.

A autora reforça a importância da figura do amicus curiae como forma de dar voz à sociedade em discussões que influem diretamente na vida cotidiana, mas desmitifica a ideia de que o chamado amigo da Corte é uma figura neutra que entra no processo para oferecer ao tribunal informações sobre questões complexas cuja análise ultrapassa a esfera legal.

O livro de Damares Medina mostra que as chances de êxito de quem ajuíza um processo no STF aumentam 16% se a causa tem o apoio de amicus curiae. Os dados também revelam que a influência do apoio aumenta ainda mais a possibilidade de o processo ser conhecido pela Corte. “Quando o tribunal percebe que há vários setores da sociedade interessados no julgamento daquela questão, sua postura é a de admitir a discussão da causa. Ou seja, vale dedicar tempo para decidir aquela controvérsia”, afirma. 

Em entrevista à revista Consultor Jurídico, Damares fala sobre os resultados de sua pesquisa e conta que, apesar da influência que o amicus curiae tem sobre as decisões, as balizas para sua aplicação ainda não estão claras. Com diversos exemplos de direito comparado, a autora esclarece que os Estados Unidos são mais criteriosos do que o Brasil para admitir terceiros interessados nos processos e defende a necessidade de regras que observem o equilíbrio de forças na admissão de amicus curiae nas ações.

“A experiência do Supremo mostra diversos casos em que o amicus curiae ajudou a equilibrar o jogo. E outros em que ele potencializou o desequilíbrio que já havia no processo”, informa Damares. 

Leia a entrevista:

ConJur – O amicus curiae influencia as decisões do Supremo Tribunal Federal?

Damares Medina – Influencia. No debate acadêmico nacional, o amicus curiae sempre foi tratado como se fosse um mero terceiro que não influenciava a decisão, dava apenas um colorido diferente ao processo. Um amigo da corte. Isso deu ao amicus curiae, no Supremo, muita liberdade de atuação. Havia um discurso até politizado de que ele democratizava, pluralizava a discussão. Enquanto isso, a participação do amicus curiae cresceu muito. Se cresceu, alguma eficácia ele tem.

ConJur – A senhora diria que ele desequilibra o jogo?

Damares – A experiência do Supremo mostra diversos casos em que o amicus curiae ajudou a equilibrar o jogo. E outros em que ele potencializou o desequilíbrio que já havia no processo.

ConJur – Acabou a visão romântica sobre o amicus curiae?

Damares – Há mais de quatro décadas a literatura internacional retrata a influência do amicus curiae. No Brasil ainda existia uma lacuna grande. Ninguém questionava o porquê de o amicus curiae atuar e qual o interesse das partes do processo no ingresso de um terceiro. Minha pesquisa mostra que ele influencia e pode mudar o jogo. Não está lá como figurante. 

ConJur – A senhora pode dar um exemplo?

Damares — A discussão que antecedeu a edição da Súmula Vinculante 4 do Supremo, que veda o uso do salário mínimo como indexador da base de cálculo de vantagens de servidores públicos e empregados, é um bom exemplo. O plenário julgou o Recurso Extraordinário 565.714, no qual se discutiu a vinculação do adicional de insalubridade ao salário mínimo. Tratava-se de recurso de servidores públicos do estado de São Paulo. A ministra Cármen Lúcia admitiu a Confederação Nacional da Indústria (CNI) como amicus curiae em cima da hora. Na tribuna do Supremo, contra os servidores, fizeram sustentação oral a Procuradoria do estado de São Paulo, que era a recorrida, e a CNI, como amicus curiae. Ninguém fez sustentação pelo recorrente. Veja o desequilíbrio. Uma associação de servidores públicos enfrentando a Procuradoria paulista e a CNI.

ConJur – Mas a associação poderia ter sustentado, não?

Damares – Claro. A parte contrária não pode ser culpada por eventual desídia do advogado de seu adversário. Mas o fato de, nessa configuração, ainda admitir-se o ingresso de um terceiro forte como a CNI, desequilibra o jogo. A associação perdeu o recurso. Uma advogada ainda requereu o ingresso como amicus curiae na última hora, mas sua participação foi negada. São fatos como esses que distanciam a figura do amicus curiae de uma visão romântica e mostram como ele influencia no processo decisório.

ConJur – A senhora disse que a CNI foi admitida e uma advogada rejeitada, ambas “em cima da hora”. Quais os critérios para a admissão do ingresso de amicus curiae?

Damares Medina – O Supremo sempre tratou o amicus curiae com muita flexibilidade. É necessário desenvolver critérios mais objetivos para o ingresso do terceiro interessado nos processos, mais padronizados.

ConJur – As balizas não são claras?

Damares Medina – Não. O amicus curiae é um fato social. Ele existe independentemente de exposição normativa porque a sociedade encontra formas de se manifestar na jurisdição constitucional. Veja a pauta do Supremo neste segundo semestre. O tribunal decidirá temas fundamentais para regular a vida em sociedade, como cotas e interrupção de gravidez de anencefálicos, para dar apenas dois exemplos. São temas que tocam o mundo. Então, o amicus curiae sempre vai ingressar nas ações porque não é a lei que muda os fatos. Mas o Supremo sempre teve uma postura muito permissiva, flexível. Não há clareza quanto às condições objetivas de ingresso do amicus curiae nas ações. Isso causa certa insegurança jurisdicional porque, se você é parte ou amicus curiae, tem o direito de saber com objetividade porque o seu ingresso na ação foi negado e o da outra parte, permitido.

ConJur – Mas as decisões sobre isso não são fundamentadas?

Damares Medina – São. Mas não se tem certeza, por exemplo, em relação ao prazo de entrada do amicus curiae porque a lei é omissa. Não se tem certeza em relação aos limites de intervenção. O STF havia fixado que a inclusão do processo em pauta seria a data limite para ingresso do amicus curiae. Mas depois já houve casos em que se admitiu o ingresso depois dessa data. Houve casos de amicus curiae entrar depois do julgamento, na fase recursal.

ConJur – Essa regulamentação pode vir por meio de emenda regimento interno, por lei ou podem ser fixadas pela própria jurisprudência do Supremo?

Damares – Pela jurisprudência não seria tão eficaz porque os ministros se apegam muito a essa discricionariedade, a essa subjetividade da decisão. O ideal seria regular por emenda regimental, como aconteceu com a sustentação oral do amicus curiae. No julgamento de uma Ação Direta de Inconstitucionalidade relatada pelo ministro Celso de Mello, depois de muito debate em plenário, garantiu-se a sustentação oral do amicus curiae, por maioria. Em seguida, aprovaram a emenda regimental para sacramentar o direito. Esse caso é paradigmático de como é possível estabelecer regras mais objetivas sobre o amicus curiae. Nos Estados Unidos, por exemplo, o terceiro interessado tem de ter a anuência da parte que pretende apoiar no processo para ingressar na causa e a parte contrária tem que ser comunicada.

ConJur – Até porque o amicus curiae pode levantar argumentos que não interessam, naquele momento, para a parte que ele está apoiando, certo?

Damares – Claro. É fundamental o diálogo entre a parte e o terceiro interessado. Primeiro, a parte não pode ficar a reboque do amicus curiae. O ideal é combinar com a parte que se está apoiando quais argumentos devem ser explorados, até para evitar que o pedido do amicus curiae apenas repita o pedido inicial, como acontece em muitos casos. Ou seja, essa exigência de anuência da parte proporciona uma coordenação das estratégias de defesa: “Eu exploro esse foco. Você entra com essa outra abordagem”. Isso enriquece o processo constitucional. 

ConJur – Ou seja, nos Estados Unidos o amicus curiae é tratado de forma mais profissional?

Damares – Eu diria que a análise de seu ingresso nos autos é mais rigorosa. Por exemplo, lá o amicus curiae tem que dizer em que medida ele apoia os argumentos da parte em favor da qual ingressou. Pode endossar apenas parte das premissas. Isso dá uma clareza informacional muito grande. 

ConJur – Seu livro traz um levantamento empírico da realidade no Brasil. As chances de uma parte realmente aumentam quando ela é apoiada por amicus curiae e a outra parte não?

Damares – Aumentam em 16%. É importante destacar que a análise quantitativa vem como suporte argumentativo. Os números não falam por si, principalmente nas ciências sociais aplicadas. De qualquer maneira, a análise quantitativa é recorrente no debate acadêmico internacional. Nos Estados Unidos, já se quantificou a influência de cada amicus curiae.

ConJur – Dê um exemplo, por favor?

Damares – Lá se estudou a atuação do solicitor general, cargo que é equiparado ao nosso advogado-geral da União. O estudo mostrou que quando ele ingressava como amicus curiae na Suprema Corte, a chance de êxito da parte que ele apoiava aumentava em 40% porque o tribunal ficava mais receoso em contrariar uma interpretação endossada pelo Poder Executivo. Há outros estudos sofisticados. Uma ex-assessora da Suprema Corte quantificou quais amici curiae mais influenciam os assessores, os ministros. Todos disseram, por exemplo, que quando chegavam memoriais de amicus curiae assinados por determinados constitucionalistas, já analisavam com um olhar diferente. Ou seja, há um olhar muito criterioso em relação ao amicus curiae lá.

ConJur – Como a senhora fez a pesquisa para chegar às conclusões que chegou?

Damares – Analisei todos os processos que foram julgados no Supremo com amicus curiae na história do tribunal. Para falar sobre influência, não podia considerar os processos que ainda estavam em curso. Para a pesquisa, selecionei apenas as ações de controle concentrado de constitucionalidade, que representam mais de 90% dos casos nos quais há a presença de amici curiae. Nas ações de controle incidental, como Recurso Extraordinário e Mandado de Segurança, a participação do terceiro interessado na causa ainda é pouco representativa em relação ao universo do tribunal. Meu universo de pesquisa foi a Ação Declaratória de Constitucionalidade, a Ação Direta de Inconstitucionalidade e a Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental. Como havia apenas um caso de ADC julgado, não achei representativo e desprezei. Não havia ADPF encerrada com amicus curiae. Então, o foco foram as ADIs.

ConJur – Quantos processos foram analisados?

Damares – Eu trabalhei com 1.666 processos. Comparei ADIs julgadas com amicus curiae com as julgadas sem amicus curiae.

ConJur – Em que período?

Damares – Em toda a história do Supremo. E o resultado foi que a parte que litiga com amicus curiae tem 16% mais chances de ganhar o processo contra parte que não têm apoio de terceiro interessado na causa. Mas o dado mais relevante revelado pela pesquisa, que me permitiu estabelecer a relação entre o ingresso na ação e as maiores chances de êxito, é que o amicus curiae sempre ingressa em favor de um dos pólos do processo. Nunca é neutro. Outro dado relevante também é que o simples ingresso do amicus curiae aumenta a chance de conhecimento do processo.

ConJur – Por quê?

Damares – Porque quando a corte constitucional percebe que há vários setores da sociedade, várias entidades interessadas no julgamento daquela questão, sua postura é a de admitir a discussão da causa. Ou seja, vale dedicar tempo para decidir aquela controvérsia constitucional. E, neste caso, eu verifiquei que o ingresso do amicus curiae aumenta em 20% as chances de conhecimento do processo. Independentemente do lado que ele apoia, só o fato de existir um terceiro interessado já aumenta as chances de o tribunal admitir julgar aquele processo.

ConJur – A abertura do Supremo para as audiências públicas tem a ver com o crescimento da atuação do amicus curiae?

Damares – A audiência pública é um lócus fundamental para o amicus curiae ingressar nas ações. Primeiro, porque é um espaço completamente plural. O amicus curiae pode apresentar suas razões sem interferir no momento fundamental que é o processo decisório. Claro que neste momento ele também poderia participar. Mas se o amicus curiae tem legitimidade, tem representação social, na audiência pública isso pode ser modulado. No julgamento da ADPF 101, quando o Supremo ratificou a proibição de se importar pneus usados, foi a primeira vez em que houve preocupação objetiva com o equilíbrio de forças em relação aos amici curiae. A ministra Cármen Lúcia admitiu expressamente um número de amici curiae em defesa de uma tese e o mesmo número em defesa da outra tese. O Supremo estabeleceu, de forma inédita, uma espécie de contraditório até para os amici curiae.

ConJur – Nas audiências públicas que discutiram cotas raciais, por exemplo, muitos reclamaram que houve desequilíbrio de forças…

Damares Medina – O ministro Ricardo Lewandowski tentou equilibrar e justificou o suposto desequilíbrio com o fato de que muito mais entidades e pessoas representativas pediram para defender as cotas. Ele não poderia, por exemplo, deixar qualquer pessoa contra as cotas se manifestar se ela não comprovasse representatividade ou conhecimento cientifico no assunto para fazer uso da tribuna. Outra coisa curiosa: várias autoridades públicas quiseram se manifestar no caso das cotas. Então, fica difícil de fato para o ministro do Supremo negar a palavra a um senador, que tem representatividade porque foi eleito. É o preço da abertura da jurisdição constitucional, da pluralização do debate. Não se tem controle, de antemão, dos vetores informacionais e do possível desequilíbrio de forças, daí a necessidade do controle objetivo. Mas o fato é que essa preocupação de equilíbrio de forças que se inaugurou com a ministra Cármen Lúcia continua na agenda o Supremo Tribunal Federal.

ConJur – Antes não havia essa preocupação?

Damares Medina – Ao menos os ministros não haviam demonstrado com clareza. O ministro Marco Aurélio, por exemplo, fez três dias de audiências públicas no processo que discute a interrupção de gravidez nos casos em que o feto é anencéfalo, e não mostrou essa preocupação. Nas audiências públicas que discutiram pesquisas com células-tronco embrionárias também não se viu a preocupação com o equilíbrio de pontos de vista. Não estou dizendo que houve desequilíbrio, mas a preocupação de equilibrar com regramento claro foi inaugurada com a ADPF 101.

ConJur – Se as audiências públicas podem ser o principal palco dos amici curiae, por que a senhora não trouxe dados também sobre elas em seu livro?

Damares – Porque não podemos tratar a audiência pública no mesmo prisma do amicus curiae. O amicus curiae é um recorte. Na audiência pública, ele teria a possibilidade de atuar sem desequilibrar tanto o processo porque o Supremo já está desenvolvendo essa visão dos vetores de informação. Para falar sobre audiências públicas seria necessário escrever outro livro. Seria necessário estudar todas as audiências públicas que foram realizadas no Supremo, como é tratada a audiência pública em outros países…

ConJur – Como as audiências podem influir no processo de decisão…

Damares – Exatamente. Em que medida o que é debatido na audiência pública é trazido para o processo decisório? Por que só o ministro relator participa das audiências públicas? Elas servem para mera legitimação da decisão? Mas as respostas para essas questões fogem completamente do foco do meu livro, que procura responder uma pergunta muito especifica: O amicus curiae influencia no processo decisório. A resposta é: influencia.

ConJur – E por isso é preciso ter regras mais objetivas sobre sua participação?

Damares – Sim. Não resta dúvida de que o amicus curiae pluraliza o debate constitucional. Mas não podemos nos distanciar da necessidade de construir padrões objetivos de ingresso do terceiro na causa em busca de segurança jurisdicional, porque ele pode desequilibrar o jogo. Não falo em restringir ou impedir o acesso, mas controlar de maneira mais objetiva.

ConJur – Como a senhora vê algumas críticas ao seu livro, de que ele blinda o Supremo Tribunal Federal?

Damares – Na verdade, o livro abre o Supremo Tribunal Federal. Pela primeira vez na academia brasileira foi feita uma pesquisa empírica de como o amicus curiae se movimenta no Supremo, como ele se posiciona, como ele influencia. Todas essas questões estão respondidas no livro.

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RODRIGO HAIDAR é correspondente da revista Consultor Jurídico em Brasília.

Entrevista publicada na revista ConJur em 07/09/2010.

Volta e meia aparece alguém com a ideia de convocar uma Assembleia Constituinte sem que nem para quê. Agora, quer-se uma Constituinte para fazer as reformas políticas que o Congresso Nacional não realiza, reformas sobre as quais nem sequer existe consenso.

O raciocínio é este: se o Congresso não faz, convoquemos uma Assembleia Constituinte para fazer.

Pena que tenha sido a candidata Marina Silva a reinventar essa história, reafirmada nesta Folha (28/8, “Candidatos discutem nova Constituinte”, Poder): “Propus uma Constituinte exclusiva para que possamos realizar as reformas. Esta é a única forma de sairmos desse processo vicioso para um processo virtuoso”.

Que processo vicioso é esse, ela não disse. Será o fato de o Congresso não votar as reformas? E quem garante que a dita Assembleia exclusiva o fará? A ilustre candidata, sempre tão lúcida, não percebeu que uma tal Assembleia, se for mesmo Constituinte, não se limitará aos propósitos de sua convocação.

Se é exclusiva, não ficará adstrita às precondições e do desejo de destruí-la de sua convocação. Ela só vai servir aos interesses dos conservadores que nunca aceitaram a Constituição de 1988 e sempre estão engendrando algum meio para desfazer as conquistas populares que ela acolheu.

Não existe Assembleia Constituinte desvinculada do poder constituinte originário, que é o poder supremo que o povo tem de dar-se uma Constituição; energia capaz de organizar política e juridicamente a nação, por meio de Constituição.

Quando surge uma situação constituinte, ou seja, situação que reclama a criação de nova Constituição, que consagre nova ideia de direito, como ocorreu no Brasil no início dos anos 80, o espírito do povo se transmuda em vontade social e reivindica a retomada do seu direito fundamental primeiro, qual seja, o de se manifestar sobre o modo de existência política da nação pelo exercício do poder constituinte originário.

Sem uma ruptura da ordenação constitucional existente, não há o pressuposto essencial para a convocação de Constituinte alguma, exclusiva ou não. Quando existe uma Constituição legítima, como a Constituição de 1988, a ideia de convocar Constituinte não passa de jogo dos interesses contrariados por ela e do desejo de destruí-la.

O poder constituinte originário inseriu na Constituição os modos pelos quais ela poderia ser modificada: o processo de revisão (no art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias), realizado e esgotado, e o processo de emendas (art. 60 da Constituição).

Este, hoje, é o único meio legítimo para reformar a Constituição. Fora dele é fraude, porque aí se prevê simples competência para modificar a Constituição existente, competência delegada exclusivamente ao Congresso Nacional pelo poder constituinte originário, que não o autorizou a transferi-la a outra entidade. Se o fizer, comete inconstitucionalidade insanável.

A Colômbia, em 1977, convocou Assembleia exclusiva para a reforma de sua Constituição, que também disciplinava, por outra forma, o processo de alterações formais.

O ato de convocação daquela Assembleia foi declarado inconstitucional pela Sala Constitucional da então Corte Suprema colombiana. Essa é a solução que também se espera do Supremo Tribunal Federal, caso se efetive a convocação que as duas candidatas à Presidência da República suscitam.

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JOSÉ AFONSO DA SILVA, advogado constitucionalista, é professor aposentado da Faculdade de Direito da USP e autor de “Curso de Direito Constitucional Positivo”, entre outras obras. Foi secretário da Segurança Pública (governo Mário Covas).

Artigo publicado na Folha de São Paulo, Tendências/Debates, edição de 04/09/2010.

Foi lançado mês passado mais um volume da Coleção Gilmar Mendes (v. 14), do Grupo Editorial Nacional. O livro, sob o título O Pré-constitucionalismo na América, é de autoria do Prof. Dr. José Cláudio Pavão Santana.

O autor é doutor em Direito do Estado (Direito Constitucional) pela PUC/SP, mestre em Direito pela FDR-UF/PE, professor adjunto do Curso de Direito e dos cursos de pós-graduação da UFMA. É membro do Instituto Brasileiro de Estudos Constitucionais – IBEC, da Academia Maranhense de Letras Jurídicas – AMLJ e do Instituto Maranhense de Direito Eleitoral – IMADE. É também procurador de estado de carreira, já tendo sido juiz titular do TRE/MA, na classe de Jurista do TRE/MA e exercido o cargo de procurador geral do Estado do Maranhão.

O livro pode ser encontrado nas livrarias ou no site da editora.

Leia a apresentação feita pelo constitucionalista André Ramos Tavares:

“Pode-se dizer, em síntese, que a abordagem ofertada pelo autor, juntamente com sua preocupação conceitual (presente na definição de pré-constitucionalismo), transformam sua tese, ora traduzida em livro, em um relevante trabalho, de memória constitucional e de inovação teórica. Insisto, aqui, em registrar que a obra não se restringe à mera tarefa narrativa, eis que o autor, cuidadosamente, visa correlacionar as diretrizes fixadas por Claude d’Abbeville aos referenciais filosóficos responsáveis por caucionar o surgimento do movimento constitucionalista, inclusive nos EUA, bem como ao texto constitucional brasileiro hodierno.

Com isso, demonstra José Cláudio que seu livro ambiciona ser mais do que um simples trabalho centrado em um fato isolado. Almeja, em termos finais, fixar e estabelecer novos parâmetros históricos e doutrinários para o estudo do próprio movimento constitucionalista”.

É com satisfação que convidamos para o lançamento do livro Controle de Constitucionalidade Moderno, escrito pelo advogado e mestre em Direito Constitucional Saul Tourinho Leal. Pensado dentro do plenário do STF, o livro é verdadeiro instrumento de pesquisa e trabalho para estudantes e profissionais do Direito. O lançamento acontece nesta quarta-feira, dia 1º de setembro, às 18 horas, na biblioteca do Supremo Tribunal Federal.

Leia a resenha do livro escrita pelo jornalista Rodrigo Haidar*:

Livro explica fenômeno da judicialização da vida

Em março, o Supremo Tribunal Federal foi palco de uma série de audiências públicas sobre a adoção de cotas raciais como critério de ingresso em universidades. O objetivo foi o de instruir o processo no qual se decidirá se as universidades podem reservar um percentual de suas vagas para alunos negros. Ainda neste ano, o STF deve decidir se mulheres grávidas de fetos anencéfalos têm o direito de interromper a gravidez. Outro tema polêmico na pauta da Corte Suprema neste ano é a possibilidade de os efeitos da união estável entre homem e mulher serem estendidos às relações homoafetivas.

Da política à ciência. Da economia à religião. Pense em um tema importante para a sociedade: a última palavra sobre ele será ou foi dada pelo Supremo Tribunal Federal. Agrade-nos ou não, a Constituição de 1988 fez do Judiciário – cuja representação máxima é o Supremo – o Poder que determina os limites dos outros dois Poderes da República. Não é por outra razão que, hoje, discutem-se nas ruas as decisões do STF com empolgação semelhante à das discussões que precedem clássicos do futebol.

Mas o fato de todo mundo falar do Supremo não significa que todos o compreendam ou tenham clara a dimensão de seu papel institucional. O livro Controle de Constitucionalidade Moderno, escrito pelo advogado e professor de Direito Constitucional Saul Tourinho Leal, foi feito sob medida para que este “Poder Supremo” seja bem compreendido.

O livro é um verdadeiro manual esquemático para entender o papel da Justiça não só no Brasil, mas no mundo. A obra responde as diversas perguntas surgidas na esteira do protagonismo do Poder Judiciário: a independência entre os poderes acabou? Por que o Supremo pode decidir sobre tudo, até sobre o orçamento da União? Por que pode determinar que a Executivo pague determinado tratamento médico? Por que pode regular um tema até que o Legislativo, omisso, legisle sobre ele?

As dúvidas nascem às pencas e as respostas são complexas. O didatismo ímpar do professor Tourinho Leal, contudo, tornam as respostas mais simples do que aparentam ser. O livro é uma coletânea de tudo o que o STF tem decidido em torno do controle de constitucionalidade nos últimos tempos. Sua leitura revela que o autor é um dos raros privilegiados que conhecem bem a Corte Suprema.

Não é à toa: a obra foi escrita dentro do Plenário do STF, durante as sessões das quartas e quintas-feiras. Com a pontualidade do ministro Marco Aurélio, sempre que o Pleno se reúne, o advogado Saul Tourinho Leal está nas primeiras fileiras da plateia tomando notas. Observador intenso, costuma atentar aos detalhes que à primeira vista parecem desimportantes, mas são fundamentais para entender o funcionamento do tribunal.

Viagem pela Constituição

O resultado destes anos de estudo in loco foi publicado em 396 páginas que nos remetem a uma viagem ao mundo do controle de constitucionalidade. Nada escapa. Desde a introdução, onde o autor explica para que serve uma Constituição, a linguagem simples e analítica ajuda a desvendar esse movimento histórico no qual o Judiciário se torna o protagonista e comandante dos destinos do país.

Para a boa compreensão do fenômeno, o autor lança mão da análise comparada em diversos pontos do livro. Por exemplo, quando conta que o instituto da modulação dos efeitos das decisões judiciais ganhou relevância nos Estados Unidos, na progressista Corte de Warren. Em 1961, a Suprema Corte americana decidiu que provas obtidas ilegalmente pela autoridade policial não poderiam ser admitidas em juízo. A decisão geraria um efeito cascata de proporções imensuráveis em casos já julgados, nos quais provas ilegais serviram para a formação da culpa. A saída foi determinar que a decisão se aplicasse apenas daquele momento em diante.

Com esse exemplo, Saul Tourinho Leal nos faz entender de forma muita mais clara o que é a tal modulação dos efeitos. E com diversos outros exemplos semelhantes – o livro é recheado deles –, o autor desmitifica o controle de constitucionalidade para que o leitor possa compreender os tempos em que vive e acompanhar como parte o processo histórico que transformou o Judiciário no principal Poder da sociedade.

A linguagem é técnica e bem explicativa em diversas passagens, o que transforma o livro em um grande instrumento de pesquisa e trabalho para estudantes e profissionais do Direito. Mas a escrita quase informal em tantos outros trechos torna a obra uma prazerosa leitura também para quem quer apenas entender os movimentos do Direito e da Justiça.

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*Rodrigo Haidar é jornalista especializado na cobertura da área jurídica.

NOTA: o blog Os Constitucionalistas sorteará dois exemplares do livro. Para participar, acesse o twitter do blog http://twitter.com/Os_Constitucion.

1 Introdução

A Lei Complementar n° 64/90 considera inelegíveis para quaisquer cargos aqueles que tiverem rejeitadas contas relativas a exercício de cargos ou funções públicas exercidos anteriormente. Essa é a principal causa de indeferimento de registro de candidaturas desde 2006. Neste ano o TSE reviu a sua jurisprudência no julgamento do RO n° 912 (Acórdão de 24/08/2006, Relator Min. FRANCISCO CESAR ASFOR ROCHA, PSESS 24/08/2006), ”reescrevendo” a Súmula TSE n° 01, e definindo que somente uma decisão judicial poderia suspender esta inelegibilidade, não bastando a propositura de medida judicial.

O exame desta causa de inelegibilidade transborda o direito eleitoral, passando pelo debate sobre o direito constitucional e o direito administrativo. É que esta inelegibilidade decorre do exercício do controle externo dos gastos públicos, que é matéria estranha ao direito eleitoral. Antes de aprofundá-la, é necessário conhecer o papel constitucional dos tribunais de contas.

O Tribunal de Contas da União é um órgão auxiliar do Poder Legislativo no exercício do controle externo da União Federal, precisamente quanto às contas prestadas anualmente pelo Presidente da República. Mas em determinadas hipóteses o TCU funciona como órgão autônomo, a decidir definitivamente sobre algumas questões, como as contas prestadas por dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Além destas funções constitucionais, há outras que não dizem respeito ao tema posto neste debate.

Ao instituir o TCU, a Constituição traçou o modelo institucional a ser observado pelos sistemas de controle externo dos demais entes federados. Assim, os tribunais de contas dos estados, e os tribunais de contas dos municípios, ou municipais, onde há, devem guardar simetria com a sistemática do TCU, de órgão auxiliar ao julgamento das contas anuais do Chefe do Poder Executivo, ou de órgão autônomo no julgamento dos demais gestores públicos.

Os tribunais contas dos estados logo afirmaram a existência de uma cisão das contas anuais em contas de gestão e contas de governo. Segundo essa interpretação constitucional, seriam contas de gestão aquelas dos ordenadores de despesas, ainda que titulares de mandato eletivo de Chefe do Poder Executivo. De outro lado, por contas de governo ter-se-ia apenas a regularidade das contas, a observância dos percentuais mínimos constitucionais e legais de aplicação orçamentária em determinadas áreas, e repasse aos demais poderes.

A tese não vingou, esbarrando no Supremo Tribunal Federal, para quem em qualquer circunstância é do Poder Legislativo a competência para o julgamento definitivo das contas prestadas pelos chefes do Poder Executivo, funcionando os tribunais de contas como órgãos meramente auxiliares no âmbito de cada esfera de poder: federal, estadual ou municipal.

Vez por outra, porém, se tenta reabrir esse debate, especialmente no que diz respeito à citada inelegibilidade decorrente da rejeição de contas públicas, de que trata o art. 1°, I, g da LC 64/90. Em geral, o Ministério Público Eleitoral provoca a Justiça Eleitoral para admitir como suficiente à esta causa inelegibilidade decisões dos tribunais de contas, ainda que não sujeitas ao julgamento político do Poder Legislativo. E a pretensão sempre esbarrou, também, na hermenêutica constitucional há tempos afirmada na jurisprudência do STF, e reproduzida pela jurisprudência do TSE.

Eis que surge a LC 135/10 a alterar a redação do art. 1°, I, g da LC 64/90, positivando essa interpretação constitucional que nunca fora acolhida pelo STF. Resta analisar a conformação constitucional deste novo dispositivo, tema que é objeto deste trabalho.

2 A inelegibilidade da nova alínea g, repaginada pela Lei Ficha Limpa

O art. 1°, I, g da LC 64/90 tinha a seguinte redação:

LC 64/90 – redação originária

Art. 1º São inelegíveis:

I – para qualquer cargo:

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se a questão houver sido ou estiver sendo submetida à apreciação do Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 5 (cinco) anos seguintes, contados a partir da data da decisão;

Por sua vez, a LC n° 135/10 alterou o texto do art. 1°, I, g , da LC n° 64/90:

LC 64/90 com redação da LC 135/10

Art. 1º São inelegíveis:

I – para qualquer cargo:

g) os que tiverem suas contas relativas ao exercício de cargos ou funções públicas rejeitadas por irregularidade insanável que configure ato doloso de improbidade administrativa, e por decisão irrecorrível do órgão competente, salvo se esta houver sido suspensa ou anulada pelo Poder Judiciário, para as eleições que se realizarem nos 8 (oito) anos seguintes, contados a partir da data da decisão, aplicando-se o disposto no inciso II do art. 71 da Constituição Federal, a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição;

A nova redação da alínea g, do art. 1°, I da LC n° 64/90, impressa pela LC n° 135/10, trouxe consigo grandes mudanças no texto. A primeira delas foi a delimitação do conceito de insanabilidade dos motivos ensejadores da rejeição das contas. Antes, bastava que fossem rejeitas por motivos insanáveis, sendo este último um conceito aberto ao intérprete. A partir da aplicação da LC 135/10 não bastará a insanabilidade, sendo necessário que esta configure ato doloso de improbidade. Outra modificação efetiva foi quanto ao prazo de inelegibilidade, outrora de cinco anos, e agora de oito anos.

Resta, porém, a análise quanto à parte final da nova alínea g, que remete à aplicação do art. 71, II, da Constituição, “a todos os ordenadores de despesa, sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”. A redação desse dispositivo reabre a discussão já bastante superada pelo STF e pelo TSE, sobre se teriam os tribunais de contas, enquanto órgãos auxiliares do controle externo, competência para julgar as contas dos chefes do Poder Executivo, enquanto ordenadores de despesas.

3 A interpretação constitucional quanto ao papel dos tribunais de contas na análise das contas de Chefe do Poder Executivo

Para melhor compreensão do alcance do novo texto infraconstitucional é necessário primeiro a análise do texto constitucional e reavivar a jurisprudência formada no Supremo Tribunal Federal, com reflexo no Tribunal Superior Eleitoral, acerca do órgão ao qual compete o julgamento das contas públicas prestadas pelos chefes do Poder Executivo.

E é assim porque, ordinariamente, a Constituição da República distribui as competências entre os órgãos estatais. É ela o texto maior do ordenamento jurídico pátrio. E a Carta da República optou por um regime especial de controle dos atos e da responsabilização dos agentes políticos.

Assim dispõe a Constituição da República na parte que interessa ao presente debate:

Art. 31. A fiscalização do Município será exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder Executivo Municipal, na forma da lei.

§ 1º. O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas, dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver.

§ 2º. O parecer prévio, emitido pelo órgão competente sobre as contas que o Prefeito deve anualmente prestar, só deixará de prevalecer por decisão de dois terços dos membros da Câmara Municipal.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;

II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Art. 75. As normas estabelecidas nesta seção aplicam-se, no que couber, à organização, composição e fiscalização dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como dos Tribunais e Conselhos de Contas dos Municípios.

Pela leitura dos dispositivos acima transcritos, não há margem para dúvidas: quem deve julgar as contas dos chefes do Poder Executivo, em todas as suas esferas,  é o Poder Legislativo. As contas dos prefeitos são julgados pelas câmaras municipais. Do mesmo modo se dá com as contas dos governadores, cujo julgamento compete às assembléias legislativas. Por último, compete ao Congresso Nacional o julgamento das contas prestadas pelo Presidente da República.

Assim, sempre que se tratar de Chefe do Poder Executivo, o órgão competente será o Poder Legislativo. A função dos tribunais de contas nesse controle externo é de mero órgão auxiliar. Sobre o tema a doutrina de José Afonso da Silva:

AUXÍLIO DO TRIBUNAL DE CONTAS. O exercício do controle externo pertence ao Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas. Significa que o titular da função de fiscalização é o Congresso Nacional. (…) O controle externo é basicamente controle de caráter político no Brasil, mas sujeito a prévia apreciação técnico-administrativa do Tribunal de Contas, que tem apenas a natureza de órgão auxiliar do Poder Legislativo no que tange à função de fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da Administração direta e indireta. (SILVA, José Afonso da. Comentário contextual à Constituição. 1ª ed. São Paulo: Malheiros Editores, 2006, p. 466)

Por certo, em se tratando de outro agente, público ou mesmo particular, a competência para a análise das contas é do próprio Tribunal de Contas respectivo, conforme for o caso de recursos federais, estaduais ou municipais. Mas essa não é a situação dos chefes do Poder Executivo, seja de que esfera for. Pretendeu o constituinte atribuir a estes (prefeitos, governadores e o Presidente da República) um julgamento político. Tem-se, portanto, que aos representantes do povo (membros dos parlamentos) compete analisar, em instância definitiva, e de forma exclusiva, as contas do Chefe do Poder Executivo. Somente ao Poder Legislativo é dado emitir julgamento sobre as contas apresentadas por Chefe do Poder Executivo.

O Supremo Tribunal Federal, precípuo guardião da Constituição da República (CR/88, art. 102, caput), teve oportunidade de assentar isso em sua jurisprudência:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO – ACÓRDÃO DO TRIBUNAL SUPERIOR ELEITORAL – FUNDAMENTO LEGAL E CONSTITUCIONAL. O fato de o provimento atacado mediante o extraordinário estar alicerçado em fundamentos estritamente legais e constitucionais não prejudica a apreciação do extraordinário. No campo interpretativo cumpre adotar posição que preserve a atividade precípua do Supremo Tribunal Federal – de guardião da Carta Política da Republica. INELEGIBILIDADE – PREFEITO – REJEIÇÃO DE CONTAS – COMPETÊNCIA. Ao Poder Legislativo compete o julgamento das contas do Chefe do Executivo, considerados os três níveis – federal, estadual e municipal. O Tribunal de Contas exsurge como simples órgão auxiliar, atuando na esfera opinativa – inteligência dos artigos 11 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, 25, 31, 49, inciso IX, 71 e 75, todos do corpo permanente da Carta de 1988. Autos conclusos para confecção do acórdão em 9 de novembro de 1995. (STF – RE 132747/DF – T.P. – Rel. Min. Marco Aurélio de Mello – DJU 07.12.1995, p. 42610)

Neste julgamento, o Min. Ilmar Galvão consignou que a definição da competência para o julgamento de contas públicas prestadas pelos chefes do Poder Executivo parte diretamente do texto da Constituição:

É certo que, nos votos transcritos e, ainda, no trecho do voto condutor do acórdão do TRE-Sergipe, incorporado ao seu voto pelo eminente Ministro relator do acórdão impugnado, distinguiu-se claramente a competência do Tribunal de Contas, para as contas anuais do Prefeito, da competência da mesma Corte, para apreciação de contatos individualmente considerados, celebrados pela Municipalidade. Tal circunstância, todavia, não é bastante para afastar a questão constitucional, já que o reconhecimento da competência, no segundo caso, de interesse no julgamento, resultou de interpretação da Carta Federal. (STF – RE 132747/DF – T.P. – Rel. Min. Marco Aurélio de Mello – Trecho do voto do Min. Ilmar Galvão – DJU 07.12.1995, p. 42610)

O que ocorre no caso da LC 135/10, a Lei Ficha Limpa, é a flagrante tentativa de se alterar a interpretação constitucional feita pelo STF, e acolhida pelo TSE, através da via legislativa. Pretende-se, à revelia da interpretação constitucional consolidada, reconhecer autoridade nas decisões dos tribunais de contas que julgam as contas de chefes do Poder Executivo, como se suficientes fossem para a inelegibilidade, na parte que se refere às denominadas contas de gestão.

Entretanto, ao contrário do que defendem alguns, o Congresso Nacional não é dotado do poder de ditar a interpretação autêntica do texto constitucional. Aliás, a interpretação autêntica da Constituição cabe ao seu precípuo guardião, que é o Supremo Tribunal Federal (CR/88, 102), e de forma privativa. E isso já foi expressamente afirmado pelo Supremo Tribunal Federal, ao julgar a ADI 2797, que tem a seguinte ementa:

[...] Lei 10.628/2002, que acrescentou os §§ 1º e 2º ao artigo 84 do C. Processo Penal: pretensão inadmissível de interpretação autêntica da Constituição por lei ordinária e usurpação da competência do Supremo Tribunal para interpretar a Constituição: inconstitucionalidade declarada. 1. O novo § 1º do art. 84 CPrPen constitui evidente reação legislativa ao cancelamento da Súmula 394 por decisão tomada pelo Supremo Tribunal no Inq 687-QO, 25.8.97, rel. o em. Ministro Sydney Sanches (RTJ 179/912), cujos fundamentos a lei nova contraria inequivocamente. 2. Tanto a Súmula 394, como a decisão do Supremo Tribunal, que a cancelou, derivaram de interpretação direta e exclusiva da Constituição Federal. 3. Não pode a lei ordinária pretender impor, como seu objeto imediato, uma interpretação da Constituição: a questão é de inconstitucionalidade formal, ínsita a toda norma de gradação inferior que se proponha a ditar interpretação da norma de hierarquia superior. [...] (STF – ADI 2797, Relator Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2005, DJ 19-12-2006 PP-00037 EMENT VOL-02261-02 PP-00250)

No julgamento da ADI 2797, o Supremo Tribunal Federal rechaçou a hipótese do Congresso Nacional assumir o papel de intérprete autêntico do texto constitucional. Para isso, o STF declarou inconstitucionais dispositivos de uma lei que pretendia rever, pela via normativa infraconstitucional, a jurisprudência constitucional do próprio STF.

Naquele caso, além de estender aos tribunais a competência para julgar originariamente as ações por ato de improbidade administrativa quando réus autoridades com foro por prerrogativa funcional, a lei ressuscitava o entendimento expresso no verbete da Súmula STF n° 394, já cancelada pelo próprio STF ao revisitar o tema em sua jurisprudência. Nessa situação, o foro especial decorrente inerente ao cargo se prorrogaria, mesmo após a cessação do exercício do cargo.

Mas o STF assentou que este poder não é dado ao legislador. Não pode o Congresso Nacional fazer às vezes de Corte Constitucional para alterar a interpretação do texto da Constituição. Essa matéria é de competência precípua do próprio Supremo Tribunal Federal.

Retornando ao ponto ora posto em debate, tem-se assim que não altera a situação jurídica a nova redação da causa de inelegibilidade prevista na alínea g, do art. 1°, I da LC 64/90.

Ainda no julgamento do citado Recurso Extraordinário n° 132747, pretendia o Ministério Público afirmar que a indagação sobre a existência desta causa de inelegibilidade, ainda com a redação primitiva da LC 64/90, não perpassava pelo texto constitucional. Mas essa argumentação restou superada pela seguinte passagem do voto do Min. Marco Aurélio:

Em primeiro lugar, analiso a objeção do Ministério Público Federal, fundada na óptica de que a discussão do tema constitucional ocorre por via reflexa, ou seja, a partir da interpretação que se dê a texto da Lei Complementar acima citada. Estou convencido da total impropriedade do que articulado. Se de um lado é correto dizer-se que o Tribunal Superior Eleitoral apreciou a controvérsia à luz da citada Lei Complementar, de outro forçoso é admitir-se que não se limitou ao referido exame. Em vista das balizas objetivas da peça que ensejou o pronunciamento (folha 1.211), adentrou a Corte de origem tema disciplinado na Lei Básica Federal e, com isto, interpretou preceitos nesta inseridos. A partir de determinado aspecto fático – a valia do crivo do Tribunal de Contas, a ensejar a inelegibilidade, relativamente ao que enquadrou como contas do ora Recorrente prestadas na condição de Prefeito – assentou que os textos constitucionais em questão reservam ao citado Órgão mais do que a elaboração de peça opinativa – parecer – ou seja, a própria definição do merecimento das contas. (STF – RE 132747/DF – T.P. – Rel. Min. Marco Aurélio de Mello – Trecho do voto do Min. Relator – DJU 07.12.1995, p. 42610)

O Min. Celso de Mello foi igualmente preciso ao apontar que o órgão competente para o julgamento das contas dos chefes do Poder Executivo – na hipótese se tratava de um prefeito – era apenas o Poder Legislativo:

As contas públicas dosChefes do Executivo devem sofrer o julgamento, final e definitivo, da instituição parlamentar, cuja atuação, no plano do controle externo da legalidade e regularidade da atividade financeira do Presidente da República, dos Governadores e dos Prefeitos Municipais, é desempenhada com a intervenção ad coadjuvandum do Tribunal de Contas.

A decisão irrecorrível a que alude a norma inscrita no art. 1°, I, “g”, da Lei Complementar n° 64/90 – quando se tratar de Chefe do Poder Executivo – há de ser, unicamente, o pronunciamento emanado das Casas legislativas, com o auxílio do Tribunal de Contas respectivo.

A apreciação das contas prestadas pelo Chefe do Poder Executivo – que é a expressão visível da unidade institucional desse órgão da soberania do Estado – constitui prerrogativa intransferível do Legislativo, que não pode ser substituído pelo Tribunal de Contas, no desempenho dessa magna competência, que é de extração constitucional.

A regra de competência inscrita no art. 71, inciso II, da Carta Política – que submete ao julgamento desse importante órgão auxiliar do Poder Legislativo as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta – não legitima a atuação exclusiva do Tribunal de Contas quando se tratar de apreciação das contas do Chefe do Executivo, pois, em tal hipótese, terá plena incidência a norma especial consubstanciada no inciso I desse mesmo preceito constitucional. (STF – RE 132747/DF – T.P. – Rel. Min. Marco Aurélio de Mello – Trecho do voto do Min. Celso de Mello – DJU 07.12.1995, p. 42610)

Durante esta assentada de julgamento, dez ministros se manifestaram expressamente sobre o tema, ficando vencido apenas o Min. Carlos Velloso, formando a maioria os demais. E restou assentado por todos a competência exclusiva do Poder Legislativo para o julgamento das contas dos chefes do Poder Executivo, ainda quando tenham agido como ordenadores de despesa.

O Tribunal Superior Eleitoral também já enfrentou este tema após o julgamento deste leading case pelo STF. E em inúmeros julgados posteriores sempre reconheceu a competência do Poder Legislativo para o julgamento das contas dos chefes do Poder Executivo, ainda quando tenham agido como ordenadores de despesa:

Registro de candidatura. Inelegibilidade. Art. 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90. Competência. – A competência para o julgamento das contas do prefeito é da Câmara Municipal, cabendo ao Tribunal de Contas a emissão de parecer prévio, o que se aplica tanto às contas relativas ao exercício financeiro, prestadas anualmente pelo Chefe do Poder Executivo, quanto às contas de gestão ou atinentes à função de ordenador de despesas. Agravo regimental a que se nega provimento. (TSE – AgRg em REspe nº 3964781, Acórdão de 04/05/2010, Relator(a) Min. ARNALDO VERSIANI LEITE SOARES, DJE 23/06/2010, p. 23)

Note-se que essa é uma decisão recentíssima, já tomada com a atual composição do Tribunal Superior Eleitoral, sendo fruto de interpretação constitucional. Também no mesmo sentido, tem-se o AgRg em REspe 30.516 (Rel. Min. Marcelo Ribeiro, PSESS 25.11.2008) e o AgRg em REspe 32.827 (Rel. Min. Felix Fischer, PSESS 12.11.2008)

Assim, quanto aos recursos próprios municipais (excluindo-se apenas as transferências voluntárias dos outros entes), a competência é exclusiva da Câmara Municipal respectiva, não havendo que se falar em cisão das contas como contas de gestão e constas de governo. A mesma leitura se faz com relação aos governadores e ao Presidente da República. Basta ver que a CR/88, em seu art. 71, I, que deve ser estendido aos tribunais de contas dos estados e aos órgãos de análise das contas dos municípios (onde há tribunal de contas municipal ou tribunal de contas dos municípios), não se vê ressalva quanto ao tipo de contas públicas.

Portanto, quanto ao Presidente da República, é o Congresso Nacional o único órgão competente para julgar as suas contas, quer tenha agido como governante, quer tenha agido como ordenador de despesas. Quanto aos governadores, só podem ser julgados, em caráter de exclusividade, pela Assembléia Legislativa respectiva, quando se tratar de controle externo estadual. Os governadores, portanto, só serão julgados como ordenadores de despesas pelo TCU, e apenas quanto aos recursos de transferência voluntária da União (não se incluindo as transferências constitucionais, porque incorporadas ao patrimônio do estado).

Em terceiro, quanto aos prefeitos, é de competência exclusiva da respectiva Câmara Municipal o julgamento de suas contas, sejam elas de governo ou de gestão, quando se tratar de recursos municipais. E os chefes do Poder Executivo só serão julgados pelos tribunais de contas dos estados ou da União quando funcionarem como ordenadores de despesas de recursos alheios, ou seja, objeto de transferência voluntária (dentre os quais não se incluem os recursos de transferência constitucional, porque incorporados ao patrimônio municipal, e geridos como recursos municipais).

Tem-se assim que no âmbito do seu próprio controle externo, os chefes do Poder Executivo são julgados exclusivamente pelo Poder Legislativo, qualquer que seja a função que desempenhem no governo.

Assim, a função destes tribunais de contas é apenas a de emitir parecer prévio, como peça opinativa para o julgamento pelo Poder Legislativo (verdadeiro órgão competente).

Tem-se, portanto, que o órgão competente no âmbito do controle externo municipal contas do prefeito é o Poder Legislativo, sempre. A situação é a mesma quando se tem os governadores no âmbito do controle externo estadual e o Presidente da República no plano federal. E por este fundamento os tribunais de contas não possuem competência constitucional para o julgamento das denominadas contas de gestão de prefeitos, de governadores e do Presidente da República. Não há espaço no texto constitucional para cingir as contas prestadas anualmente, sujeitando o gestor público a duplo julgamento (técnico pelo tribunal de contas respectivo e político pelo Poder Legislativo).

A Constituição da República é expressa ao prever o processo de controle e fiscalização da aplicação de recursos públicos. O caso das contas de governo do Poder Executivo não se enxerga maiores – aquelas relativas ao exercício de cargo de chefia de poder -, o tratamento é diferenciado. E tem uma razão de ser: é que se trata de pessoa eleita diretamente pelo povo, como no caso dos chefes dos poderes executivos das mais diversas esferas, federal, estaduais e municipais, sendo razoável que seja julgada igualmente pelo povo, no caso através de seus representantes legitimamente eleitos.

Por essa leitura se depreende que o órgão competente de que trata o artigo 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90, no caso de contas de governo do Poder Executivo, é o Poder Legislativo respectivo, conforme for cada esfera de governo. Quanto às contas do Poder Executivo municipal, a Constituição novamente foi expressa ao afirmar a competência do Tribunal de Contas apenas como órgão auxiliar, segundo o §1º, do referido artigo 31: “O controle externo da Câmara Municipal será exercido com o auxílio dos Tribunais de Contas, dos Estados ou do Município ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municípios, onde houver”.

Nesse processo de controle externo, o Tribunal de Contas apenas emite parecer prévio a ser analisado pelo órgão competente quando do julgamento, que no caso dos prefeitos é feito pela respectiva Câmara Municipal. Conclui-se que, para ser contrariado, em qualquer sentido, seja na hipótese do parecer opinar pela rejeição, seja pela aprovação, será necessário o voto de dois terços da Câmara (CR/88, art. 31, §2º). Mas é necessário um julgamento pelo Poder Legislativo, e como afirmado no citado voto do Min. Celso de Mello no RE n° 132747, se trata de “prerrogativa intransferível”.

Portanto, a decisão irrecorrível de que trata o artigo 1º, I, g, da Lei Complementar nº 64/90 é sem dúvida alguma o decreto legislativo expedido pelo Poder Legislativo. Esse decreto legislativo deverá espelhar necessariamente o conteúdo do parecer prévio, exceto se dois terços dos membros tiverem votado em sentido contrário. Portanto, é requisito para a configuração da inelegibilidade o referido decreto legislativo, representativo do julgamento pelo poder legislativo, e que rejeite as contas públicas. É este o ato que pode ensejar a inelegibilidade de um ex-prefeito por contas irregulares.

O dispositivo contido na nova alínea g do art. 1°, I da LC 135/10 é, portanto, inconstitucional na medida em que não excepciona o Presidente da República do rol de mandatários sujeitos ao controle externo da União pelo Tribunal de Contas da União. Para conformá-lo ao texto constitucional, à exceção da situação do Presidente da República, poder-se-ia argumentar que a sua remissão é feita apenas ao art. 71, II da Constituição da República, que trata do controle externo da União. E é certo que, no âmbito do controle externo da União, tanto os governadores como os prefeitos são julgados pelo TCU. É que não se cogitaria a hipótese do TCU emitir um parecer prévio a ser julgado por uma Assembléia Legislativa ou por uma Câmara Municipal.

4 Conclusão

Há manifesta inconstitucionalidade na expressão “sem exclusão de mandatários que houverem agido nessa condição”, inserida no art. 1°, I, g da LC 64/90 pela LC n° 135/10, em face do disposto no arts. 31, caput e §§, e 71, I, e 75 todos da Constituição da República. Recomenda-se a aplicação da técnica de decisão de interpretação conforme, sem redução do texto, para assentar que esse dispositivo não alcança as contas prestadas pelo Presidente da República.

Deve-se assentar ainda que, quanto aos governadores e prefeitos, o dispositivo não se aplica quando em jogo o controle externo da respectiva esfera de poder, ou seja, quando se tratar de recursos do próprio ente federado governado. No âmbito de cada controle externo, o respectivo chefe do Poder Executivo é julgado tão só pelo Poder Legislativo, sendo o tribunal de contas mero órgão auxiliar, cujo parecer exige pronunciamento qualificado para ser contrariado, mas não prescinde de um julgamento político. 

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RODRIGO LAGO é advogado, Conselheiro Seccional da OAB/MA, Presidente da Comissão de Estudos Constitucionais da OAB/MA e pós-graduando em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).

Dentre as inúmeras discussões no direito constitucional, uma é essencial: existe direito fundamental absoluto?

Vários juristas, doutrinadores e até mesmo a nossa Corte Suprema divergem. Para alguns ele existe, para outros dependerá do caso concreto, no qual deve ser aplicado o juízo de ponderação, mas para muitos não existe direito fundamental absoluto.

Confesso que por muito tempo recusei a ideia de um direito absoluto. Entretanto, o tempo muda o homem. Hoje, acredito que existe, sim, um direito fundamental absoluto.

A construção para existência deste direito reside no coração, capaz de tocar a todo ser humano. Para alguns a vivência de tal direito só é identificado com o passar dos anos, para outros desde o primeiro olhar, já outros só após a dolorosa perda do direito.

A concretização dos pressupostos de efetivação do presente direito está no ouvir, no olhar, no tocar, no sentir, no presenciar, no admirar, no contemplar e no dividir.

Este direito fundamental absoluto é o amor. Todo homem tem esse direito. E se você discorda é porque certamente ainda não o desfrutou. Mas ainda o vivenciará, com certeza, em algum momento da vida.

Conheci o principio fundamental do amor numa tarde de domingo, 22 de julho de 2007, quando fui apresentado a uma jovem de cabelos pretos, pele macia e voz mansa. A mesma mulher que hoje, três anos depois, carrega no útero o nosso filho, de oito semanas, fruto desse amor.

Como direito fundamental absoluto, não há como ponderar o amor. Aqui não se pondera, porque não há razão, mas apenas paixão, se sobrepondo a tudo e a todos.

Há, porém, um pré-requisito para o amor: a fé. Fé de existir o amor num mundo de valores tão deturpados, onde filhos são capazes de matar os pais por herança, ou em que os pais são capazes de esquartejar seus filhos ou jogá-los janela abaixo. A fé é intrínseca ao amor, pois aquele que ainda não encontrou o direito fundamental aqui externado deposita sua fé na esperança de que um dia ele vai conhecer o amor.

Eu conheci o amor, direito fundamental absoluto. E acredito que você também o conheça, ainda que por outros nomes: Renata, João, Luisa, Pedro, Haydee, Cláudio, Rafaela, Adriano, Patrícia, Gustavo, Dolores, Frederico, Tania, Sergio, Fabíola, Emanuel, Marta, etc. O meu atende pelo nome de Mariana Martins Asevedo Alves, minha esposa não pela lei dos homens, que é o meu instrumento de trabalho, mas pelo maior de todos os direitos existentes: o amor!

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RODRIGO FRANCELINO é advogado e pós-graduando em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP). É professor de Direito do Consumidor e de Lei Orgânica do DF.

 (…) o grande Janio de Freitas afirmou que “mesmo que a Lei Ficha Limpa seja defeituosa, seu sentido é bastante claro”. De fato, tem o peso das 1,3 milhão de assinaturas que acompanharam o projeto ao Congresso.

Mas, vem cá: eu também gostaria de ver, digamos, a cura do câncer. Mas temo que bolar um projeto de lei acompanhado seja lá de quantas assinaturas for, não seja suficiente para mudar a realidade.

Barbara Gancia, A pena estéril, Folha de São Paulo, p. C2, 09/07/2010.

1. Introdução

A Ficha Limpa (LC 135/2010) deve ser interpretada conforme o artigo 16 da Constituição, que assegura ao cidadão – seja ele eleitor ou candidato – o direito ao devido processo eleitoral, isto é, o direito a um “processo eleitoral incólume, protegido contra fraudes e casuísmos, regido por um sistema de regras que concretize, na sua máxima efetividade, o direito fundamental ao voto” (ministro Gilmar Mendes, ADI 3.685, RTJ 199-3/999). Por ser uma lei que altera o processo eleitoral, a Ficha Limpa entra em vigor em 07/06/2010, não se aplicando, contudo, às eleições de 2010, pois tais eleições ocorrerão a menos de quatro meses da data da sua vigência.

2. Origem da Ficha Limpa (Lei Complementar 135/2010)

Embora vinculado aos direitos fundamentais, o Congresso Nacional cedeu a uma campanha midiática que se arvorou reveladora do anseio popular de moralização da política. Erigiu-se como panacéia a necessidade de banir dos cargos públicos eletivos pessoas moralmente reprováveis em suas vidas pregressas, possibilitando a candidatura apenas de quem tiver a “ficha limpa”. O resultado dessa mobilização foi a promulgação da Lei Complementar 135/2010, fruto da pressão do projeto de iniciativa popular PLP 518/2009, que, apensado ao PLP 168/1993, criou novas causas e prazos de inelegibilidade, tudo no tempo recorde de oito meses, consideradas a apresentação do projeto, em 29/09/2009, e a sanção, em 04/06/2010.

Já na tramitação na Câmara dos Deputados se questionava a constitucionalidade do PLP 518/2009, tendo como parâmetro a decisão do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADPF 144[1], que assentou a obrigatoriedade do trânsito em julgado para fins de inelegibilidade. A intensa mobilização midiática, porém, impediu a obstrução do projeto. Após diálogo entre as lideranças partidárias, a proposta original do projeto foi modificada e incorporada ao PLP 168/1993, cujo texto final, elaborado pelo deputado José Eduardo Cardozo, foi aprovado na Câmara dos Deputados.

Com a remessa do projeto ao Senado Federal, outros questionamentos surgiram, sendo o principal deles a retroatividade de alguns dispositivos alcançando fatos anteriores à vigência da nova lei. O senador Francisco Dornelles apresentou emenda que alterou o tempo verbal de cinco dispositivos do projeto, visando à irretroatividade da lei. O projeto foi então aprovado com essa emenda, tida pelos senadores como emenda de redação, a dispensar o retorno à Casa iniciadora. O projeto foi enviado ao presidente da República, que o sancionou em 04/06/2010, promulgando-se assim a Lei Complementar 135, publicada no Diário Oficial da União em 07/06/2010.

3. Controvérsias relevantes

Com a publicação da Ficha Limpa, que cria novas causas e prazos de inelegibilidade, podemos elencar as seguintes controvérsias relevantes:

(a) a constitucionalidade dos dispositivos que afastam a exigência do trânsito em julgado para fins de inelegibilidade, tendo como parâmetros o princípio da presunção da inocência e a decisão proferida pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 144;

(b) a aplicação da Ficha Limpa às eleições de 2010, considerando o artigo 16 da Constituição, que consagra o princípio da anualidade eleitoral;

(c) a retroatividade da Ficha Limpa a fatos anteriores a sua vigência, tendo em vista a segurança jurídica protegida constitucionalmente no artigo 5°, XXXVI;

(d) a constitucionalidade de algumas das novas causas de inelegibilidade, como a exclusão de órgão profissional por decisão em processo ético-profissional, ou mesmo a de políticos que renunciaram aos mandatos para não responder a processos de cassação, mesmo que não tenham sido efetivamente julgados, absolvidos ou condenados;

(e) a constitucionalidade formal da Ficha Limpa, uma vez que a Câmara dos Deputados não apreciou a emenda do Senado que alterou o tempo verbal de cinco dispositivos do projeto aprovado na Casa iniciadora, desprezando o princípio do bicameralismo, disposto no artigo 65 da Constituição;

(f) a conformação constitucional da Ficha Limpa em face da soberania do voto, dos mandatos concedidos sob condição resolutiva, nos casos em que os candidatos disputarem as eleições sob efeito de liminares dos colegiados competente para o julgamento de recursos contra as decisões judiciais colegiadas versadas em diversas causas de inelegibilidade.

Esperava-se o ajuizamento de ação declaratória de constitucionalidade (ADC) ou de ação direta de inconstitucionalidade (ADI) a provocar o controle concentrado de constitucionalidade, de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal. Contudo, até o momento, nenhum dos legitimados se animou a tanto. Os defensores da Ficha Limpa, por faltar a “controvérsia judicial relevante”. E os partidos políticos, interessados na suspensão da lei para resguadar seus candidatos, por recearem a repercussão negativa da propositura da ação.

O Tribunal Superior Eleitoral, todavia, foi provocado por duas consultas. As respostas foram ao encontro do anseio popular, ao menos da opinião publicada. O TSE, vencido o ministro Marco Aurélio, declarou que a Ficha Limpa é aplicável nas eleições de 2010 e que seus dispositivos alcançam fatos ocorridos antes da sua vigência.

Importante ressalvar que as duas respostas se deram em sessão administrativa, quando é vedado declarar a inconstitucionalidade de lei, e que não foram debatidos pontos específicos da lei. Com isso, é provável a mudança de interpretação da Corte Superior Eleitoral quando do julgamento de casos concretos, porquanto respostas a consultas não vinculam a atividade jurisdicional.

Iniciada a fase de registro de candidatura, começam a surgir casos concretos que suscitam algumas das controvérsias descritas anteriormente. O presente artigo discute a controvérsia elencada no item (b), qual seja, a aplicação da Ficha Limpa às eleições de 2010, considerando o artigo 16 da Constituição, que assegura o direito ao devido processo eleitoral. As demais controvérsias serão analisadas separadamente, em artigos específicos a serem publicados no blog Os Constitucionalistas.

4. Devido processo eleitoral e a não aplicação da Ficha Limpa às eleições de 2010

A Ficha Limpa altera o processo eleitoral porque é uma lei que interfere na escolha, registro e votação de candidatos a cargos públicos eletivos. Sendo assim, sua eficácia é limitada pelo artigo 16 da Constituição, pois a lei que altera o processo eleitoral só se aplica às eleições que ocorrerem um ano após a sua vigência.

Não se ignora o RE 129.392 (Relator Min. Sepúlveda Pertence, Tribunal Pleno, DJ 16/04/1993), precedente por meio do qual o Supremo Tribunal Federal, por maioria de seis votos a cinco, permitiu a aplicação da Lei Complementar 64/1990 às eleições de 1990, mesmo ano em que publicada a norma. Entretanto, os tempos mudaram. É preciso a revisitação da interpretação constitucional, especialmente quanto à nova leitura feita pelo Supremo Tribunal Federal em relação ao alcance do artigo 16 de Constituição, inclusive quanto ao significado de processo eleitoral.

O conceito de processo eleitoral, para fins de incidência do art. 16 da Constituição da República, é tema que sempre rendeu elevados debates no Supremo Tribunal Federal. No julgamento da ADI 3.685[2], em que se discutiu a constitucionalidade da EC 52/2006, o Supremo Tribunal Federal assentou que a referida emenda constitucional, ao modificar o regime de coligações, afetava o processo eleitoral, não podendo valer para as eleições que ocorreriam a apenas sete meses da sua promulgação:

[...] 2. A inovação trazida pela EC 52/06 conferiu status constitucional à matéria até então integralmente regulamentada por legislação ordinária federal, provocando, assim, a perda da validade de qualquer restrição à plena autonomia das coligações partidárias no plano federal, estadual, distrital e municipal. 3. Todavia, a utilização da nova regra às eleições gerais que se realizarão a menos de sete meses colide com o princípio da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da CF, que busca evitar a utilização abusiva ou casuística do processo legislativo como instrumento de manipulação e de deformação do processo eleitoral (ADI 354, rel. Min. Octavio Gallotti, DJ 12.02.93). [...] 7. Pedido que se julga procedente para dar interpretação conforme no sentido de que a inovação trazida no art. 1º da EC 52/06 somente seja aplicada após decorrido um ano da data de sua vigência.

É relevante a transcrição de trechos dos votos proferidos pelos ministros Ricardo Lewandowski e Joaquim Barbosa, que tratam do alcance do artigo 16 da Constituição de 1988:

MINISTRO RICARDO LEWANDOWSKI – [...] Para terminar, Senhor Presidente, afasto, com a devida vênia, o argumento de que a disciplina da “verticalização” refoge ao conceito de processo eleitoral, submetido ao princípio da anualidade, por força do artigo 16 da Carta Magna, sob o argumento de que aquele tem início com as convenções partidárias para a escolha dos candidatos, porquanto as coligações das agremiações políticas, que as antecedem no tempo, matizam, modulam, condicionam, todo o conjunto de procedimentos que se desenvolve na seqüência. [...]

MINISTRO JOAQUIM BARBOSA – [...] Não é preciso grande esforço interpretativo para se concluir que mudança de tal magnitude, introduzida a poucos meses do início formal da disputa eleitoral, [...] não apenas interferiria de maneira significativa no quadro de expectativas que o eleitor [...] e as agremiações partidárias vinham concebendo em vista do pleito que se avizinha, mas também – e disso não há dúvida – teria formidável impacto no respectivo resultado. [...]

Na ADI 3.685 (RTJ 199-3/957-1.038), o Supremo Tribunal Federal consignou que o processo eleitoral alcançaria inclusive a fase de formação de coligações, como demonstram os votos proferidos pelos ministros Ayres Britto, Cezar Peluso e Gilmar Mendes sobre o devido processo eleitoral:

MINISTRO AYRES BRITTO – [...] [o artigo 16, da CR/88 tem] dúplice objetivo: assegurar um mínimo de estabilidade legislativa em tema de processo eleitoral e assim prevenir açodamentos e casuísmos. [...] Trata-se, então, de uma forçada vacatio legis operacional. [...] Interregno compulsório, esse, a se traduzir na idéia central de que eleição é coisa séria demais para ser legislativamente versada na undécima hora. [...]

Há mais o que dizer, porque esse mesmo compulsório interregno já já passa a se inscrever, tecnicamente, nos quadros de um devido processo legal eleitoral. Um devido processo legal eleitoral que vai balizar, dogmaticamente, a atuação dos citados protagonistas e a própria configuração dos princípios federativo e da separação dos Poderes. [...]

[...] Somente por fazer parte desse processo é que as alianças partidárias são atingidas. [...]

MINISTRO CEZAR PELUSO – [...] Vê-se logo estar em jogo, aí, modalidade significativa de tutela constitucional de segurança jurídica, enquanto direito ou garantia individual imanente ao Estado de direito, objeto do artigo 5°, caput, sob a forma do subprincípio da proteção da confiança nas leis, indispensáveis à estabilidade dos elementos do sistema normativo. [...]

A primeira fase do processo eleitoral inclui, portanto, a toda evidência, a formalização das coligações político-partidárias, ao lado da designação dos candidatos. [...]

Ora, se o modo de composição das coligações político-partidárias integra fase elementar do processo eleitoral, a mudança da norma que o disciplina não pode deixar de submeter-se à regra constitucional da anterioridade da lei aplicável ao processo em seu conjunto. [...]

MINISTRO GILMAR MENDES – [...] Com efeito, a inclusão de elementos ou procedimentos “estranhos” ou diferentes dos inicialmente previstos, além de afetarem a segurança jurídica das regras do devido processo legal eleitoral, influenciam a própria possibilidade de que as minorias partidárias exerçam suas estratégias de articulação política em conformidade com os parâmetros inicialmente instituídos. [...]

Apesar da suposta invocação de igualdade formal dos partidos negar que, em âmbito nacional, cada uma das facções políticas possui condições materiais diferentes para lidar com a revogação ou não da regra da verticalização. [...]

A possibilidade de alteração das normas do processo eleitoral em descumprimento ao disposto no art. 16 da CF, importa em alterações imprevistas no período inferior a um ano antes da eleição subseqüente. Apenas para que se tenha a dimensão da repercussão que o quadro normativo imposto pelo art. 2° da EC n° 52/2006 pode acarretar, é pertinente exemplificar como o desrespeito do prazo mínimo para a alteração da legislação de regência eleitoral afetaria o exercício, pela cidadania, na posição de eleitor passivo (candidato), especialmente nas seguintes hipóteses:

i) se a alteração ocorresse em período inferior a um ano da data da eleição, comprometer-se-ia a própria possibilidade de escolha dos candidatos quanto à filiação partidárias, uma vez que a modificação legislativa se daria em momento posterior aos prazos máximos fixados em lei [...]

ii) se a alteração ocorresse em período inferior a seis meses da data da eleição, afetaria a situação jurídica dos cidadãos-candidatos em momento posterior aos prazos máximos fixados em lei para desincompatibilização dos titulares de cargos públicos eletivos executivos, bem como eventualmente de seu cônjuge ou dos respecitovs parentes [...]

MINISTRO GILMAR MENDES – [...] Refiro-me à garantia do devido processo eleitoral, cujos elementos – concebidos para viabilizar a igual competitividade entre os candidatos e respectivas agremiações partidárias, de um lado, e projetados para assegura, em favor dos cidadãos eleitores, a certeza da estabilidade das regras do jogo eleitoral, de outro – objetivam, em última análise, dar sentido e efetividade a um valor essencial, fundado na segurança jurídica e que visa, no plano das eleições, a preservar a confiança que deve sempre prevalecer na esfera das relações entre os indivíduos e o Estado, para que a mudança abrupta da disciplina normativa do processo eleitoral não se transforme em instrumento vulnerador de princípios constitucionais cuja supremacia se impõe, até mesmo, ao Congresso Nacional, ainda que no exercício de seu poder de reforma. [...]

Quem melhor sintetiza o sentido e alcance do artigo 16 da Constituição é o ministro Ayres Britto, quando afirma que “eleição é coisa séria demais para ser legislativamente versada na undécima hora” (RTJ 199-3/981).

Ora, se o Supremo Tribunal Federal considera que a discussão sobre a composição de coligações é própria do processo eleitoral, mais cuidado se deve ter quanto ao registro de candidaturas e à restrição ao exercício da capacidade eleitoral passiva.

Esta interpretação do alcance do artigo 16 da Constituição não se modificou no julgamento da ADI 3.741[3], quando o STF admitiu a aplicação da Lei 11.300/2006 às eleições de 2006 por não ocorrer, nesse caso, alteração do processo eleitoral:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI 11.300/2006 (MINI-REFORMA ELEITORAL). ALEGADA OFENSA AO PRINCÍPIO DA ANTERIORIDADE DA LEI ELEITORAL (CF, ART. 16). INOCORRÊNCIA. MERO APERFEIÇOAMENTO DOS PROCEDIMENTOS ELEITORAIS. INEXISTÊNCIA DE ALTERAÇÃO DO PROCESSO ELEITORAL. PROIBIÇÃO DE DIVULGAÇÃO DE PESQUISAS ELEITORAIS QUINZE DIAS ANTES DO PLEITO. INCONSTITUCIONALIDADE. GARANTIA DA LIBERDADE DE EXPRESSÃO E DO DIREITO À INFORMAÇÃO LIVRE E PLURAL NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO DIRETA. I – Inocorrência de rompimento da igualdade de participação dos partidos políticos e dos respectivos candidatos no processo eleitoral. II – Legislação que não introduz deformação de modo a afetar a normalidade das eleições. III – Dispositivos que não constituem fator de perturbação do pleito. IV – Inexistência de alteração motivada por propósito casuístico. V – Inaplicabilidade do postulado da anterioridade da lei eleitoral. VI – Direto à informação livre e plural como valor indissociável da idéia de democracia. VII – Ação direta julgada parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do art. 35-A da Lei introduzido pela Lei 11.300/2006 na Lei 9.504/1997.

Ao contrário da Lei 11.300/2006, que modificou apenas aspectos da propaganda eleitoral, a Ficha Limpa altera o processo eleitoral, sendo-lhe oponíveis os fundamentos determinantes da ADI 3.685. A Lei Complementar 135/2010 influencia o quadro de candidaturas em um momento em que já estão congelados os quadros partidários. É dizer, há “rompimento da igualdade de participação dos partidos políticos e dos respectivos candidatos no processo eleitoral”, hipótese descrita na ementa da ADI 3.741.

Antes mesmo das convenções partidárias, era notório quem seriam os candidatos nas eleições de outubro de 2010. Pelo menos os principais candidatos, que lideram a preferência do eleitorado e, em geral, são escolhidos desde cedo.

A escolha dos cidadãos que disputarão as eleições se dá um ano antes das eleições, quando há o prazo limite para a filiação partidária. É neste momento que se congelam os quadros partidários para fins de disputa das eleições. Após esse momento, ao qual não se pode retroceder no tempo, é impossível alterar a composição dos partidos. Esse é um dos motivos por que se fixam as regras do processo eleitoral a um ano das eleições.

Exaurido o período das filiações partidárias, não se pode alterar a legislação quanto à formação de coligações ou à restrição ou maior liberdade às candidaturas. Do contrário, como poderá o partido buscar um quadro para substituir aquele tornado inelegível por uma lei nova que considera fatos anteriores a sua vigência?

Quando admite o cidadão em suas fileiras, o partido faz um juízo prévio sobre o passado do cidadão, e só pode perder aquele potencial candidato com base nas leis vigentes àquela data limite. É o óbvio. Vencido o prazo da anualidade, é de rigor e respeito constitucional o congelamento da legislação que deve reger o processo eleitoral, garantindo a sua higidez.

Ante esses fundamentos, não se mostram plausíveis, com o devido respeito, os argumentos do Tribunal Superior Eleitoral para admitir a aplicação da Ficha Limpa às eleições de 2010, que ocorrerão a menos de quatro meses da sua vigência.

O primeiro argumento do TSE é o de que a lei foi fruto de ampla mobilização popular. Ora, todos estão subordinados à Constituição, inclusive a maioria da população. Por certo, nem mesmo de maioria se trata, porque só 1% (um por cento) dos cidadãos brasileiros assinou o projeto de lei. É um número relevante, contudo, insuficiente para caracterizar a maioria da sociedade brasileira.

Depois, basta que se constate que sequer é admitida proposta de emenda à Constituição por iniciativa popular. Se a população não pode, por iniciativa direta, propor a alteração da Constituição, menos ainda admite-se que uma lei, mesmo complementar, e ainda que de iniciativa popular, tenha o potencial de alterar o texto da Constituição.

De outro lado, a unanimidade alcançada no Congresso Nacional não legitima o desprezo ou violação das normas constitucionais, especialmente quando o artigo 16 da Constituição é reconhecido como uma cláusula pétrea (vide ADI 3.685). Do contrário admitiríamos a possibilidade da tese da dupla revisão – revoga-se primeiro o artigo 16, para em seguida alterar o processo eleitoral a qualquer tempo.

Nos termos do artigo 16 da Constituição, a Ficha Limpa só pode ser aplicada às eleições que ocorrerem a partir de 07/06/2011, ou seja, um ano após a data da sua vigência, que coincide com a data de sua publicação, 07/06/2010.

Ante a supremacia da Constituição, a Lei Complementar 135/2010 deve ser interpretada conforme o artigo 16 da Constituição, e não o contrário.  Assim sendo, a Ficha Limpa não pode ser aplicada às eleições de 2010. E o fato de não irradiar efeitos nestas eleições não significa vácuo ou vazio normativo. As causas de inelegibilidades nas eleições de 2010 devem ser processadas e julgadas de acordo com a Lei Complementar nº 64/1990, na redação vigente em 03/10/2009, que observa o princípio da anualidade eleitoral.

 5. Conclusão

Mesmo sendo uma lei de iniciativa popular, a Ficha Limpa não pode ignorar ou se sobrepor à Constituição.

A Lei Complementar 135/2010 deve ser interpretada conforme o artigo 16 da Constituição, que garante ao cidadão – seja ele eleitor ou candidato – o direito ao devido processo eleitoral, o direito a um “processo eleitoral incólume, protegido contra fraudes e casuísmos, regido por um sistema de regras que concretize, na sua máxima efetividade, o direito fundamental ao voto” (ministro Gilmar Mendes, ADI 3.685, RTJ 199-3/999).

Como altera o processo eleitoral, influenciando a escolha, registro e votação de candidatos, a Ficha Limpa não pode ser aplicada às eleições de 2010. Do contrário, violar-se-á o artigo 16 da Constituição, tornando-o letra morta para futuras alterações do processo eleitoral.

As causas de inelegibilidade nas eleições de 2010 devem ser processadas e julgadas segundo a Lei Complementar 64/1990, tal como vigente em 03/10/2009, um ano antes das eleições de 2010, que ocorrerão em 03/10/2010.

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RODRIGO LAGO é advogado, Conselheiro Seccional da OAB/MA, Presidente da Comissão de Estudos Constitucionais da OAB/MA e pós-graduando em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).

ISRAEL NONATO é pós-graduando em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).

Notas:

[1] STF – ADPF 144, Relator Min. CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 06/08/2008, DJe-035 de 26-02-2010, p. 342.

[2] STF – ADI 3685, Relatora  Min. ELLEN GRACIE, Tribunal Pleno, julgado em 22/03/2006, DJ 10-08-2006, p. 19.

[3] ADI 3741, Relator Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 06/08/2006, DJ 23-02-2007, p. 16.

1. Introdução 

Logo após o fim da ditadura militar, período marcado por repressões a direitos, censuras, prisões políticas, extradições e outras atrocidades, instalou-se a Assembléia Nacional Constituinte, encarregada de elaborar uma Constituição Federal que abraçasse os ideais de liberdade e garantisse o respeito aos direitos fundamentais de modo a evitar que os cidadãos fossem ultrajados como ocorrera no governo ditatorial.

Em 1988 promulgou-se a denominada “Constituição Cidadã”, que se preocupou em aumentar o raio de abrangência dos direitos nela previstos, dando status constitucional a matérias dos mais variados ramos do sistema jurídico nacional, além de trazer inovações extraídas do Direito Constitucional Comparado. 

Dentre as inovações trazidas pela Carta Política vigente encontra-se o mandado de injunção, que, ao lado do habeas corpus, do mandado de segurança e do habeas data, integram o rol de remédios constitucionais que objetivam salvaguardar e viabilizar o exercício dos direitos e liberdades constitucionais.

O mandado de injunção, previsto no inciso LXXI do art. 5º da Constituição Federal, é um instrumento processual constitucional hábil a proporcionar o exercício de prerrogativas, direitos e liberdades, de cunho constitucional, que se mostra inviabilizado pela ausência de norma regulamentadora.

O Supremo Tribunal Federal, Corte que via de regra tem competência para apreciar os mandados de injunção, teve seu entendimento acerca do tema modificado ao longo do tempo. Tal evolução pode ser basicamente dividida em três fases distintas.

Num primeiro momento, o STF optou por adotar uma postura mais conservadora, acabando por restringir o conteúdo do mandado de injunção, cerceando o seu alcance, pois suas decisões não propiciavam ao impetrante o exercício do direito constitucional até então inviabilizado, limitando-se a declarar a omissão normativa existente.

Já num segundo momento, a Suprema Corte passou a entender que seria possível proferir um julgamento concedendo efeitos concretos ao mandado de injunção, ou seja, estaria assegurado, desde logo, o exercício do direito almejado pelo impetrante, entretanto, aludidos efeitos beneficiariam somente o autor da ação (decisão inter partes).

Contudo, a partir de 2006, e mais expressivamente em 2007, o STF começou a rever seu posicionamento sobre os efeitos das decisões proferidas em sede de mandado de injunção, tendo firmado novo posicionamento, defendendo que, reconhecida a mora na produção da norma, deve o Judiciário assegurar, desde logo, o exercício do direito impossibilitado pela omissão, tendo tal decisão abrangência para todos os casos constituídos pelos mesmos elementos objetivos.

Oportuno observar que ao longo dessas três fases uma preocupação se mostrou constante: o receio de que o entendimento adotado pelo STF pudesse contrariar o princípio da separação dos Poderes, expressamente previsto no art. 2º da Constituição Federal.

Ao longo da breve análise que se fará acerca das três fases pelas quais o posicionamento do STF passou, em relação aos efeitos das decisões dos mandados de injunção, será possível perceber que a separação dos Poderes sempre foi princípio balizador da questão, entretanto, as diferentes interpretações conferidas ao mencionado princípio, decorrentes da evolução natural do pensamento jurídico, servem para justificar, cada uma a seu tempo, o entendimento adotado nas fases identificadas.

O presente artigo aborda a referida mudança de posicionamento no entendimento do STF, lançando, primeiramente, breves considerações sobre o instituto do mandado de injunção, passando pelo princípio da separação dos Poderes para, posteriormente, partir para a análise proposta, que terá como fundamento os próprios julgamentos do Pretório Excelso nas ações de mandado de injunção.

2. Mandado de injunção

Primeiramente, convém trazer alguns posicionamentos sobre a origem do mandado de injunção e a influência do Direito Constitucional alienígena na concepção do mencionado instituto pelo legislador constituinte. Posteriormente, dar-se-á um breve panorama sobre as principais generalidades e características dessa ação constitucional. Ao final, abordar-se-á as principais teorias existentes acerca dos efeitos das decisões proferidas em sede de mandado de injunção.

2. 1. Origem do mandado de injunção brasileiro 

Os autores nacionais se dividem acerca da origem do mandado de injunção nos moldes concebidos pelo constituinte brasileiro.

Para Vicente Greco (apud OLIVEIRA, 2004, p. 24) a origem história do instituto remonta ao fim do Século XIV, na Inglaterra, e pode ser definido como uma ordem de um tribunal para alguém fazer ou deixar de fazer determinado ato.

Já para Diomar Ackel Filho (apud OLIVEIRA, 2004, p. 24) a injunção assentaria suas raízes no direito americano, com origem na Bill of Rights.

Celso Ribeiro Bastos (apud OLIVEIRA, 2004, p. 25) preleciona que a medida não encontra precedentes, quer no direito nacional, quer no direito alienígena.

Manoel Gonçalves Ferreira Filho (apud OLIVEIRA, 2004, p. 25) afirma que o instituto nacional não encontra similitude com o writ of injuction, pois este último:

Trata-se de medida judicial que impõe um não–fazer, razão pela qual não pode ser encarado como inspiração do mandado de injunção, cujo objetivo é o exercício de um direito, superando-se a falta de norma regulamentadora.

Para Marcelo Figueiredo (apud OLIVEIRA, 2004, p. 25), a injunção teve origem no direito inglês, passando, a seguir, ao direito norte-americano.

Segundo Wander Paulo Marotta Moreira (apud OLIVEIRA, 2004, p. 25) a injunção do direito pátrio teria alguma similitude com o direito Português, o qual contempla a regra da inconstitucionalidade por omissão.

Sobre a precedência na criação dos writs protetores de garantias individuais, Cavalcanti (apud Oliveira, 2004, p. 13) afirma, categoricamente, que a mesma coube ao direito anglo-saxão.

Sobre o tema, Oliveira (2004, p. 26), conclui que:

Em verdade, o constituinte brasileiro não concebeu o instituto. Não. Amoldou o já existente à realidade brasileira. A sua origem remota está atrelada aos direito inglês e norte-americano, sofrendo influências do direito português.

O entendimento acima exposto representa o posicionamento adotado pela corrente dominante, que defende que o mandado de injunção teria sido uma herança do sistema jurídico inglês e, posteriormente, do norte-americano.

De acordo com Silva (1989, p. 10) “o mandado de injunção surgiu na Inglaterra no fim do séc. XIV com base no princípio da eqüidade”. O mesmo autor completa:

Lá o juízo de eqüidade realiza a integração da Common Law pela injuction; aqui, abre-se agora o caminho para o Poder Judiciário realizar, mediante valorações concretas, a integração constitucional, instrumentando a regra constitucional, mediante ordens de execução do direito que ela estabeleceu e criou em favor do impetrante, quando a omissão do legislador tornar inviável sua aplicabilidade genérica. (1989, p. 20).

Concordam, também, os doutrinadores adeptos dessa corrente dominante que o instituto seria amplamente utilizado na América do Norte com o objetivo de solucionar as lides com fundamento na eqüidade jurídica, sendo utilizado nos Estados Unidos nos casos em que há uma norma jurídica limitada, insuficiente ou incompleta.

De acordo com os defensores dessa corrente, o objetivo da injuction no direito britânico seria o mesmo do mandado de injunção brasileiro: a integração do direito, com fundamento na eqüidade, em casos de omissão do legislador. 

A identidade de objetivos entre a injuction e o mandado de injunção corrobora o entendimento, que será a seguir abordado, de que esse remédio heróico foi incluído pelo legislador constituinte no ordenamento jurídico nacional para viabilizar o exercício dos direitos previstos na Constituição Federal, o qual foi obstaculizado pela ausência de norma que o regulamentasse.

Nesse sentido, afirma Santos (1991, p. 32):

O mandado de injunção é a única ação constitucional que autoriza o juiz a romper com a tradicional aplicação rígida de lei ao caso concreto para, de acordo com o pedido e o ordenamento jurídico, construir uma solução satisfatória, de modo a concretizar o direito constitucional do impetrante. Esta nos parece ser a finalidade do mandado de injunção brasileiro e igualmente foi a finalidade do seu ancestral inglês e norte-americano.

Assim, a doutrina majoritária defende, com propriedade, que o mandado de injunção conforme concebido pela Constituição Federal brasileira, sofreu influências do direito anglo-saxão, norte-americano e português, especialmente quanto a sua finalidade de concretizar o direito constitucionalmente garantido ao impetrante, tendo o legislador adequado o instituto à realidade brasileira.

Entretanto, tal finalidade “concretista” nem sempre foi reconhecida pelos julgamentos proferidos pelo STF, conforme se demonstrará em capítulo próprio.

2. 2. Conceito e objetivo do mandado de injunção

A Constituição Federal, ao prever o mandado de injunção, assim dispôs:

Art. 5º………………………………

LXXI – conceder-se-á mandado de injunção sempre que a falta de norma regulamentadora torne inviável o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania.

Do dispositivo constitucional acima transcrito pode-se concluir que o mandado de injunção tem como objetivo garantir que o impetrante exerça os seus direitos e liberdades constitucionalmente previstos, além de suas prerrogativas ligadas à nacionalidade, soberania e cidadania, que foram inviabilizados pela omissão do legislador em produzir a norma regulamentadora necessária para tanto.

Os ensinamentos de Morais (1998, p.159), auxiliam a conceituar o instituto:

O Mandado de Injunção consiste em uma ação constitucional de caráter civil, e de procedimento especial, que visa suprir uma omissão do Poder Público, no intuito de viabilizar o exercício de um direito, uma liberdade ou uma prerrogativa previsto na Constituição Federal.

De acordo com Moreira (2005), o mandado de injunção “é o remédio constitucional que visa a combater a falta de regulamentação legal, um dos pontos em que se atribui falta de efetividade ao texto constitucional”.

Silva (1989, p. 17) conceitua o instituto como um “meio de invocar a atividade jurisdicional para buscar a aplicação concreta da norma constitucional atribuidora de direitos à falta de regulamentação que lhe dê eficácia e aplicabilidade genérica”.

Esse mesmo autor conclui que (1989, p. 51):

O mandado de injunção é, portanto, um instituto processual civil, outorgado ao legítimo interessado como remédio constitucional para a obtenção, mediante decisão judicial de equidade, a imediata e concreta aplicação de direito, liberdade ou prerrogativa inerente à nacionalidade, à soberania popular ou à cidadania, quando a falta de norma regulamentadora torne inviável o seu exercício.

Uadi Lammêgo Bulos (apud FIRMINO, [online], ://www.universojuridico.com.br/publicacoes/doutrinas/6266/Mandado_de_Injuncao_e_a_Interpretacao_do_STF) contribui com precisão para a tarefa de conceituar o instituto, ao afirmar que “o mandado de injunção tem a natureza de uma ação civil, de caráter essencialmente mandamental e procedimento específico, destinado a combater a síndrome da inefetividade das constituições”.

2. 3. Noções gerais sobre o mandado de injunção

A competência para conhecer do mandado de injunção é fundamentada pelo critério da origem da omissão legislativa, cabendo ao STF julgar as ações nas hipóteses em que a elaboração da norma regulamentadora faltante seja de responsabilidade do Presidente da República, do Congresso Nacional, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, das Mesas de uma dessas Casas Legislativas, dentre outros órgãos.

No pólo passivo, o mandado de injunção terá sempre pessoas públicas e suas autoridades, já o pólo ativo será ocupado por qualquer pessoa que tenha um direito, liberdade ou prerrogativa constitucional inviabilizado em virtude de uma omissão normativa, sendo admitida a impetração de mandado de injunção coletivo.

Os pressupostos para o cabimento do mandado de injunção podem ser identificados como dois: a existência de um direito constitucional do impetrante e o impedimento no exercício do mesmo decorrente da ausência de norma regulamentadora.

Silva (1989, p. 21) identificou o pressuposto dessa ação constitucional como “a falta de norma reguladora que torne inviável o exercício dos direitos e prerrogativas indicadas”.

Considerando a ausência de lei específica a regulamentar o procedimento do mandado de injunção, entendeu-se que se aplica ao mandado de injunção o rito do mandado de segurança.

A jurisprudência da Suprema Corte já se pacificou no sentido de não ser cabível a concessão de medida liminar nesse tipo de ação. Entretanto, há doutrinadores que defendem que se se aplica por analogia a lei do Mandado de Segurança, seria plenamente possível a concessão de liminar também nesse tipo de ação, sempre que presentes os requisitos dela autorizadores (perigo da demora e fumaça do bom direito).

Oportuno registrar que o mandado de injunção é um remédio heróico que se assemelha à Ação de Inconstitucionalidade por Omissão, pois ambas as ações visam ao suprimento de norma regulamentadora que tornou inviável o exercício de direitos e garantias. Entretanto, entre os dois institutos há diferenças quanto à legitimação e quanto ao objeto.

O campo de atuação do mandado de injunção é mais restrito que o da ADI por omissão, pois essa pode ser ajuizada em face de qualquer omissão ante a não edição de norma infraconstitucional regulamentadora. Já o mandado de injunção só se mostra cabível quando a omissão de norma regulamentadora ocorrer quanto aos direitos e liberdades constitucionais (arts. 5º da CF) e prerrogativas inerentes à nacionalidade (arts. 12 e 13 da CF), à soberania (art. 2º da CF) e à Cidadania (arts. 14 e 15).

Ainda, para se admitir a injunção, devem ser atendidos aos requisitos de ausência de regulamentação do direito previsto na Constituição Federal e da inviabilidade do exercício do direito subjetivo decorrente da omissão normativa.

Outra diferença entre os institutos em comento refere-se aos legitimados para propor as demandas. O mandado de injunção pode ser impetrado por qualquer cidadão que tenha o exercício de seus direitos e liberdades constitucionais obstado pela ausência de norma regulamentar. Já na ADI por omissão a capacidade postulatória é bem mais restrita, devendo ser observado o rol taxativo previsto no art. 103 da Carta Magna[1].

Sobre a diferença entre o mandado de injunção e a ADI por omissão, afirma Bastos (apud SOUTO MAIOR FILHO, [online], http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2056):

É necessária, pois, a existência de um direito subjetivo concedido em abstrato pela Constituição, cuja fruição está a depender de norma regulamentadora. Diferente é a situação quando a Constituição apenas outorga expectativa de direito, e, portanto, a norma regulamentadora faltante se presta a transformar essa mera expectativa de direito em direito subjetivo. Nesse caso, não cabe mandado de injunção e sim a ação direta de inconstitucionalidade por omissão.

De fato, as mencionadas ações devem receber tratamento diferenciado, pois foi essa a intenção do legislador constitucional, que se entendesse que as ações tivessem o mesmo objetivo não teria colocado as duas formas de ações na Constituição Federal.

2.4. Teorias sobre os efeitos das decisões no mandado de injunção

A doutrina costuma apontar a existência de algumas teorias que discorrem sobre as decisões proferidas nos mandados de segurança e seus efeitos.

Segundo Rodrigo Reis Mazzei (apud SABRA, 2008), a teoria dos efeitos das decisões dos mandados de injunção poderia ser dividida em: Teoria da Subsidiariedade, Teoria da Independência Juridicional, Teoria da Resolutividade e Teoria Intermediária.

A Teoria da Subsidiariedade limita o papel do Poder Judiciário a declarar a mora legislativa, sendo o mandado de injunção ação meramente declaratória que objetiva apenas cientificar o legislador omisso de seu estado de inércia.

A Teoria da Independência Jurisdicional já defende uma postura ativa do órgão judiciário, a quem caberia editar a norma geral, com eficácia erga omnes, regulamentando o caso concreto até a elaboração da lei.

Por sua vez, a Teoria da Resolutividade também acredita na atividade integrativa do Poder Judiciário, de modo a possibilitar a imediata efetivação da promessa de direito subjetivo, entretanto, a decisão final só produziria efeito inter partes.   

Por fim, a Teoria Intermediária defende que o Poder Judiciário deveria conferir prazo para o responsável pela iniciativa legislativa sanar a omissão, ficando, ao final, o prejudicado autorizado a exercer o direito invocado, através de liquidação pela via jurisdicional ordinária, nos casos de pretensão condenatória. A eficácia inter partes perduraria até a elaboração da lei.

Já segundo Barbosa ([online], www.juspodivm.com.br), há duas grandes teorias acerca dos efeitos do Mandado de Injunção: a teoria concretista, que é dividida em individual e geral, e a teoria não concretista.

Pelo entendimento concretista, a decisão proferida em mandado de injunção é constitutiva, capaz de declarar a omissão legislativa e implementar o exercício do direito até que se elabore a lei pelo poder competente.

A subdivisão do entendimento concretista em individual ou geral decorre da extensão dos efeitos da decisão que possibilitou a implementação do exercício do direito: pela primeira corrente, os efeitos da decisão seriam limitados inter partes; já pelo entendimento concretista geral, os efeitos da decisão beneficiariam a todos, sendo, portanto, erga omnes.

Ainda, o entendimento concretista individual pode ser subdividido em concretista individual intermediário e concretista individual direto. A primeira vertente entende que, após o julgamento do mandado de injunção deveria ser fixado um prazo – sugerido de 120 dias – para a elaboração da lei pelo Poder Legislativo. Não cumprido o prazo, mantendo-se a inércia, o Judiciário poderia fixar as condições para o exercício do direito.

Já pela doutrina concretista individual direta, o Poder Judiciário, ao julgar procedente o mandado de injunção, de pronto já implementaria a eficácia da norma constitucional ao autor, beneficiando, entretanto, somente a parte impetrante.

Em sentido contrário, a corrente não concretista afirma que a decisão do mandado de injunção teria a finalidade apenas de reconhecer formalmente a inércia do legislativo, não devendo estabelecer qualquer medida jurisdicional que forneça prontamente condições que viabilizem o exercício do direito constitucional objeto da omissão.

Como irá se verificar nos capítulos seguintes, tomando por base essa ultima classificação (concretista e não concretista) o posicionamento majoritário do Supremo Tribunal Federal, inicialmente adotou a teoria não concretista, tendo, posteriormente, evoluído para a adoção da teoria concretista, ora individual, ora geral.

Entretanto, o que se perceberá ao longo da análise da postura do STF é que a adoção de uma ou de outra corrente sempre teve sua justificativa intimamente relacionada com o princípio da separação dos Poderes, motivo pelo qual convém, antes de analisar os julgamentos proferidos pela Suprema Corte nos mandados de injunção, tecer breves considerações sobre o referido princípio fundamental dos estados democráticos de direito.

3. O princípio da separação dos Poderes

A teoria da separação dos Poderes do Estado está presente na maioria das constituições de Estados democráticos do mundo moderno. A divisão entre os Poderes Legislativo, Judiciário e Executivo existe em diversos países, entretanto, cada Estado, partindo da idéia original, a desenvolveu de acordo com as situações sociais, políticas e jurídicas específicas.

O objetivo da separação dos Poderes foi assegurar a liberdade dos indivíduos, aumentando a eficiência e, simultaneamente, enfraquecendo o Poder Estatal. Tal postura passou a ser necessária após a experiência do Absolutismo.

A primeira sistematização doutrinária sobre a teoria da separação dos Poderes surgiu com John Locke que, em sua obra “Segundo Tratado sobre o Governo”, identificou a existência de quatro funções fundamentais exercidas pelo Estado: a legislativa, cabível ao Parlamento; a executiva, exercida pelo Rei; a federativa, um desdobramento da função executiva destinada às relações fora do Estado; e a última que se referia à atribuição do Rei fazer o bem público sem estar subordinado às regras.

Como se percebe, essa primeira idéia da separação dos Poderes não se assemelha muito a que hoje é conhecida, pois, foi só no século XVIII que Montesquieu, em “O Espírito das Leis”, delimitou com maior clareza a existência de um poder para legislar, um poder para executar as ordens e tarefas de governo e outro poder para julgar, todos eles harmônicos e independentes entre si.

Esta teoria serviu de fundamento para o movimento constitucionalista que posteriormente criou o sistema de separação rígida de Poderes, tendo influenciado a Constituição dos Estados Unidos da América, conforme pode se verificar do disposto na parte inicial daquele diploma.

Contudo, tal rigidez, que também foi adotada pelo sistema brasileiro, é mitigada pelo mecanismo de freios e contrapesos (check and balances), que busca a harmonização dos Poderes, possibilitando o controle recíproco e a colaboração entre os mesmos.

Nesse sentido é que, segundo Chimenti (apud PRADO, [online], http://www.jurisway.org.br/v2/dhall.asp?id_dh=1042), surge a interpenetração dos Poderes, caracterizada pelo exercício, em ocasiões excepcionais, de funções de outro poder, além daquelas suas típicas.

Entretanto, no Estado Democrático de Direito, não se deve admitir que o chamado “ativismo judicial” se sobreponha ao poder do legislador democrático. Contudo, também se deve compreender que o Poder Legislativo, por muitas vezes, se omite no desempenho de sua tarefa de elaborar normas que regulamentem determinadas situações, o que traz prejuízos aos jurisdicionados, que têm o exercício de seus direitos restringido ou inviabilizado.

É justamente nesse cenário de omissão legislativa, que prejudica direitos e garantias fundamentais, ou afeta a liberdade, a cidadania ou a soberania popular que tem cabimento o mandado de injunção.

Assim, em que pese a Constituição reconhecer e assegurar a separação dos Poderes, tal princípio poderá ser atenuado sempre que a sua interpretação inflexível acarrete a violação de direitos e garantias contidos naquele mesmo diploma legal.

A flexibilização do princípio da separação dos Poderes pode ser observada ao longo da evolução do posicionamento adotado pelo STF no julgamento dos Mandados de Injunção e na extensão de seus efeitos.

Esse tipo de flexibilização é relevante para oportunizar um equilíbrio na preservação do estado democrático, onde os Poderes contribuem para o crescimento do Estado, sem se sobreporem uns aos outros.

Assim, em que pese a expressa disposição constitucional que garante que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário são independentes e harmônicos entre si (art. 2º da CF[2]), não se pode admitir que a inércia do legislador faça da Constituição um rol de intenções sem qualquer efetividade, devendo ser viabilizado o exercício e a fruição dos direitos que nela estão previstos, sem que isso seja visto como violação ao citado princípio.

Justamente com fundamento no raciocínio acima exposto é que foi possível a evolução do posicionamento do STF acerca dos efeitos das decisões dos mandados de injunção. Partiu-se de um posicionamento conservador, em que o princípio da separação dos Poderes era interpretado de uma maneira excessivamente rígida, sem qualquer flexibilidade, até passar para adoção de uma postura mais ativista, mitigando, sem contudo ignorar ou violar o citado princípio.

4. A evolução da postura do STF sobre a extensão dos efeitos das decisões proferidas no julgamento dos mandados de injunção

Considerando que a ação constitucional de mandado de injunção “estreou” na Constituição Federal de 1988, a primeira manifestação da Suprema Corte em ações dessa natureza ocorreu no julgamento realizado em 23 de novembro de 1989.

Nessa data, ocorreu o julgamento do emblemático mandado de injunção nº 107, oportunidade na qual a Suprema Corte decidiu diversas questões de ordem acerca desse instituto, tendo inclusive deliberado a favor da auto-aplicabilidade do mesmo, independente da edição de norma regulamentadora.

O reconhecimento da auto-aplicabilidade encontrou fundamento no disposto no §1º do art. 5º[3] da própria Constituição Federal, que assegura que as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais são auto-aplicáveis.

No referido julgamento a Suprema Corte também firmou seu posicionamento primeiro sobre os efeitos das decisões proferidas nos mandados de injunção, posicionamento esse que viria a ser mantido até meados de 2006.

Desde o referido julgamento até os dias atuais, houve uma salutar evolução no entendimento do STF sobre o mandado de injunção, especialmente com relação aos seus efeitos. Essa evolução pode ser dividia em três fases, as quais passamos a analisar.

4.1. Primeira fase – Predominância da Teoria não Concretista

Inicialmente, a Corte Máxima se mostrou tímida quanto ao papel do mandado de injunção, demonstrando preocupação exacerbada com o princípio da separação dos Poderes concebido na sua forma mais primitiva e inflexível.

Assim, o STF, num primeiro momento, posicionou-se no sentido de que o papel do judiciário, nesse tipo de ação, devia limitar-se a declarar a inconstitucionalidade da omissão, dando ciência ao órgão responsável pela produção da norma omissa, para que ele adotasse as providências necessárias.

Percebe-se que tal postura reflete o defendido pela teoria não concretista, exposta em tópico anterior, pois caberia ao Judiciário apenas declarar a omissão.

O precedente que melhor representa o entendimento adotado nesse primeiro momento é da lavra do Ministro Moreira Alves, e refere-se ao já mencionado e pioneiro Mandado de Injunção nº 107. Vejamos a ementa da referida decisão:

Mandado de Injunção. Questão de ordem sobre a sua auto-aplicabilidade ou não.

Em face dos textos da Constituição Federal relativos aos mandado de injunção, é ele ação outorgada ao titular de direito, garantia ou prerrogativa a que alude o artigo 5º, LXXI, dos quais visa a obter do Poder Judiciário a declaração de inconstitucionalidade dessa omissão se estiver caracterizada a mora em regulamentar por porte do Poder, órgão, entendida ou autoridade de que ela dependa, com a finalidade de que se lhe dê ciência dessa declaração, para que adote providências necessárias, à semelhança do que ocorre com a ação direta de inconstitucionalidade por omissão (artigo 103, §2º da Carta Magna), e de que se determine, se se tratar de direito constitucional oponível contra o Estado, a suspensão dos processos judiciais ou administrativos de que possa advir para o impetrante dano que não ocorreria se não houvesse a omissão fixada.[4]

O Ministro Relator, ao proferir seu voto, defendeu que a possibilidade de o Tribunal editar uma regra geral encontraria obstáculos insuperáveis constitucionais, pois tal prática não seria compatível com o princípio da separação dos Poderes e com o princípio da democracia. Acrescentou, ainda, que o modelo constitucional não continha norma autorizadora para a edição de regras autônomas pelo juizado, em substituição à atividade do legislador, ainda que com vigência provisória, como indicado pela doutrina[5].

Os Ministros Sepúlveda Pertence e Aldir Passarinho também enfatizaram, em seus votos, que entendimento diverso do adotado por aquela Corte, afrontaria o princípio da separação dos Poderes, pois se estaria admitindo que o Poder Judiciário pudesse baixar legislação supletiva para o caso concreto.

Pela leitura da ementa do acórdão, pode-se verificar que o mandado de injunção foi equiparado à ação direita de inconstitucionalidade por omissão, um equívoco, pois se tratam de ações totalmente distintas.

Ora, a ação direta de inconstitucionalidade por omissão realmente tem a finalidade de dar ciência da omissão inconstitucional ao órgão responsável para a elaboração da norma faltante. Entretanto, não seria razoável que o legislador atribuísse o mesmo objetivo para institutos diversos, podendo-se concluir que a finalidade do mandado de injunção é distinta daquela garantida à ADI por omissão. É um juízo lógico que duas ações diversas não podem ser idênticas.

Ressalte-se, novamente, que a única característica comum existente entre o mandado de injunção e a ação de inconstitucionalidade por omissão é o fato de que ambos têm como objeto a ausência de lei regulamentadora própria, do restante, os institutos têm objetivos e características distintos, como já debatido em tópico anterior.

Esse precedente, leading case na matéria relativa à omissão, causou grande frustração nos operadores do direito que, a princípio, acreditaram que o instituto seria instrumento de grande utilidade na efetivação dos direitos e liberdades constitucionais, entretanto, diante do posicionamento do STF, passaram a vê-lo como remédio heróico inócuo.

As críticas à postura adotada pelo STF foram muitas, e basicamente se fundavam na argumentação de que o objetivo do mandado de injunção, como o próprio nome sugere, deveria se referir à imposição/efetivação do direito, o que não estaria sendo observado pelas decisões do STF que se limitava a declarar a omissão do Poder Legislativo.

Outro exemplo de Mandado de Segurança julgado com fundamento no entendimento característico dessa primeira fase é o Mandado de Injunção nº 219, no qual diversos deputados federais e senadores paulistas requereram fosse efetivado o direito previsto no art. 43, § 1º da Constituição Federal[6], mediante a determinação, pelo STF, de que o número de deputados por São Paulo fosse equivalente a 70, limite máximo estabelecido pelo texto constitucional, conforme deveria constar na lei não editada.

Seguindo o posicionamento do mandado de injunção precedente (o citado MI 107), o STF limitou-se a deferir parcialmente o mandado de injunção apenas para reconhecer a omissão do Congresso Nacional quanto à elaboração da lei complementar, dando ciência dessa mora inconstitucional para que suprisse a omissão em tempo útil[7].

Esses precedentes representativos da primeira postura adotada pelo STF, provocaram um “engessamento” na utilização do referido remédio constitucional, que por muitos anos passou a ter sua aplicabilidade restringida ante a equiparação com a ADI por omissão.

4.2. Segunda fase – Predominância da Teoria não Concretista, com fixação de prazo para a edição da lei

A segunda fase que se pode identificar no posicionamento adotado pelo STF sobre o mandado de injunção não representou grande avanço em relação à primeira.

A diferença que se pode notar nos precedentes característicos dessa segunda fase é que, além de reconhecer a mora legislativa, como na primeira fase, o STF passou a fixar um prazo para que a norma fosse editada, garantindo, também, “desde logo”, o direito do impetrante de ajuizar, com fundamento no direito comum, ação de reparação de natureza econômica instituída em seu favor.

Foi no Mandado de Injunção nº 283, da relatoria do Ministro Sepúlveda Pertence, que o Tribunal, pela primeira vez, estipulou prazo para que fosse preenchida a lacuna relativa à mora legislativa. Vejamos a ementa do acórdão:

Mandado de injunção: mora legislativa na edição da lei necessaria ao gozo do direito a reparação econômica contra a União, outorgado pelo art. 8., par. 3., ADCT: deferimento parcial, com estabelecimento de prazo para a purgação da mora e, caso subsista a lacuna, facultando o titular do direito obstado a obter, em juízo, contra a União, sentença liquida de indenização por perdas e danos. 1. O STF admite – não obstante a natureza mandamental do mandado de injunção (MI 107 – QO) – que, no pedido constitutivo ou condenatório, formulado pelo impetrante, mas, de atendimento impossivel, se contem o pedido, de atendimento possivel, de declaração de inconstitucionalidade da omissão normativa, com ciencia ao órgão competente para que a supra (cf. Mandados de Injunção 168, 107 e 232). 2. A norma constitucional invocada (ADCT, art. 8., par. 3. – “Aos cidadaos que foram impedidos de exercer, na vida civil, atividade profissional especifica, em decorrência das Portarias Reservadas do Ministério da Aeronáutica n. S-50-GM5, de 19 de junho de 1964, e n. S-285-GM5 será concedida reparação econômica, na forma que dispuser lei de iniciativa do Congresso Nacional e a entrar em vigor no prazo de doze meses a contar da promulgação da Constituição” – vencido o prazo nela previsto, legitima o beneficiario da reparação mandada conceder a impetrar mandado de injunção, dada a existência, no caso, de um direito subjetivo constitucional de exercício obstado pela omissão legislativa denunciada. 3. Se o sujeito passivo do direito constitucional obstado e a entidade estatal a qual igualmente se deva imputar a mora legislativa que obsta ao seu exercício, e dado ao Judiciario, ao deferir a injunção, somar, aos seus efeitos mandamentais tipicos, o provimento necessario a acautelar o interessado contra a eventualidade de não se ultimar o processo legislativo, no prazo razoável que fixar, de modo a facultar-lhe, quanto possivel, a satisfação provisoria do seu direito. 4. Premissas, de que resultam, na espécie, o deferimento do mandado de injunção para: a) declarar em mora o legislador com relação a ordem de legislar contida no art. 8., par. 3., ADCT, comunicando-o ao Congresso Nacional e a Presidencia da Republica; b) assinar o prazo de 45 dias, mais 15 dias para a sanção presidencial, a fim de que se ultime o processo legislativo da lei reclamada; c) se ultrapassado o prazo acima, sem que esteja promulgada a lei, reconhecer ao impetrante a faculdade de obter, contra a União, pela via processual adequada, sentença liquida de condenação a reparação constitucional devida, pelas perdas e danos que se arbitrem; d) declarar que, prolatada a condenação, a superveniencia de lei não prejudicara a coisa julgada, que, entretanto, não impedira o impetrante de obter os benefícios da lei posterior, nos pontos em que lhe for mais favorável. (MI º 283, Relator Ministro Sepúlveda Pertence, DJ 14.11.1991).

O Mandado de Injunção nº 284 reforçou a idéia exposta no mandado de injunção posterior (MI nº 283). A ação teve como Relator o Ministro Marco Aurélio, tendo sido julgada em 21.11.1992, com publicação do acórdão em 26.06.1992, o qual foi assim ementado:

MANDADO DE INJUNÇÃO – NATUREZA JURÍDICA – FUNÇÃO PROCESSUAL – ADCT, ART. 8., PARÁGRAFO 3. (PORTARIAS RESERVADAS DO MINISTÉRIO DA AERONÁUTICA)- A QUESTÃO DO SIGILO – MORA INCONSTITUCIONAL DO PODER LEGISLATIVO – EXCLUSAO DA UNIÃO FEDERAL DA RELAÇÃO PROCESSUAL- ILEGITIMIDADE PASSIVA “AD CAUSAM” – “WRIT” DEFERIDO. – O caráter essencialmente mandamental da ação injuncional – consoante tem proclamado a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal – impõe que se defina, como passivamente legitimado “ad causam”, na relação processual instaurada, o órgão público inadimplente, em situação de inércia inconstitucional, ao qual e imputavel a omissão causalmente inviabilizadora do exercício de direito, liberdade e prerrogativa de indole constitucional. No caso, “ex vi” do parágrafo 3. do art. 8. do Ato das Disposições Constitucionais Transitorias, a inatividade inconstitucional e somente atribuivel ao Congresso Nacional, a cuja iniciativa se reservou, com exclusividade, o poder de instaurar o processo legislativo reclamado pela norma constitucional transitoria. – Alguns dos muitos abusos cometidos pelo regime de exceção instituido no Brasil em 1964 traduziram-se, dentre os varios atos de arbitrio puro que o caracterizaram, na concepção e formulação teorica de um sistema claramente inconvivente com a pratica das liberdades publicas. Esse sistema, fortemente estimulado pelo “perigoso fascinio do absoluto” (Pe. JOSEPH COMBLIN, “A Ideologia da Segurança Nacional – o Poder Militar da America Latina”, p. 225, 3. ed., 1980, trad. de A. Veiga Fialho, Civilização Brasileira), ao privilegiar e cultivar o sigilo, transformando-o em “praxis” governamental institucionalizada, frontalmente ofendeu o princípio democratico, pois, consoante adverte NORBERTO BOBBIO, em lição magistral sobre o tema (“O Futuro da Democracia”, 1986, Paz e Terra), não há, nos modelos politicos que consagram a democracia, espaco possivel reservado ao misterio. O novo estatuto político brasileiro – que rejeita o poder que oculta e não tolera o poder que se oculta – consagrou a publicidade dos atos e das atividades estatais como valor constitucionalmente assegurado, disciplinando-o, com expressa ressalva para as situações de interesse público, entre os direitos e garantias fundamentais. A Carta Federal, ao proclamar os direitos e deveres individuais e coletivos (art. 5.), enunciou preceitos basicos, cuja compreensão e essencial a caracterização da ordem democratica como um regime do poder visivel, ou, na lição expressiva de BOBBIO, como “um modelo ideal do governo público em público”. – O novo “writ” constitucional, consagrado pelo art. 5., LXXI, da Carta Federal, não se destina a constituir direito novo, nem a ensejar ao Poder Judiciario o anomalo desempenho de funções normativas que lhe são institucionalmente estranhas. O mandado de injunção não e o sucedaneo constitucional das funções político-juridicas atribuidas aos órgãos estatais inadimplentes. A propria excepcionalidade desse novo instrumento jurídico “impõe” ao Judiciario o dever de estrita observancia do princípio constitucional da divisão funcional do poder. – Reconhecido o estado de mora inconstitucional do Congresso Nacional – único destinatario do comando para satisfazer, no caso, a prestação legislativa reclamada – e considerando que, embora previamente cientificado no Mandado de Injunção n. 283, rel. Min. SEPÚLVEDA PERTENCE, absteve-se de adimplir a obrigação que lhe foi constitucionalmente imposta, torna-se “prescindivel nova comunicação a instituição parlamentar, assegurando-se aos impetrantes, “desde logo”, a possibilidade de ajuizarem, “imediatamente”, nos termos do direito comum ou ordinário, a ação de reparação de natureza econômica instituida em seu favor pelo preceito transitorio.

Da leitura da própria ementa verifica-se que a justificativa para a não adoção de uma postura mais ativa pelo STF novamente relaciona-se ao princípio da separação dos Poderes, consignando que o mandado de injunção não poderia “constituir direito novo”, pois “a própria excepcionalidade desse novo instrumento jurídico ‘impõe’ ao Judiciário o dever de estrita observância do princípio constitucional da divisão funcional do poder”.

Outra evolução que se pode observar no julgamento é que foi assegurando “aos impetrantes, “desde logo”, a possibilidade de ajuizarem, “imediatamente”, nos termos do direito comum ou ordinário, a ação de reparação de natureza econômica instituída em seu favor”.

Outro mandado de injunção representante dessa segunda fase é o nº 232, cujo Relator foi o Ministro Moreira Alves, com julgamento em 01.08.1991 e publicação em 27.03.1992. Vejamos a ementa do acórdão:

Mandado de injunção. – Legitimidade ativa da requerente para impetrar mandado de injunção por falta de regulamentação do disposto no par. 7. do artigo 195 da Constituição Federal. – Ocorrencia, no caso, em face do disposto no artigo 59 do ADCT, de mora, por parte do Congresso, na regulamentação daquele preceito constitucional. Mandado de injunção conhecido, em parte, e, nessa parte, deferido para declarar-se o estado de mora em que se encontra o Congresso Nacional, a fim de que, no prazo de seis meses, adote ele as providencias legislativas que se impoem para o cumprimento da obrigação de legislar decorrente do artigo 195, par.7., da Constituição, sob pena de, vencido esse prazo sem que essa obrigação se cumpra, passar o requerente a gozar da imunidade requerida.

O julgamento desse mandado de injunção demonstrou determinado avanço de posicionamento pelo STF pois, além da declaração da mora e concessão de prazo para edição da norma, restou assegurada ao impetrante a possibilidade de gozar do direito reclamado (imunidade), caso o prazo fixado para a elaboração fosse vencido sem que a obrigação houvesse se cumprido.

Percebe-se, nesse julgamento, a adoção de uma postura próxima a da corrente concretista individual, pois o STF declarou a omissão legislativa, fixando prazo para que a mesma fosse sanada. Em caso de não cumprimento da obrigação, a Corte Máxima garantiu a implementação do direito (imunidade) até a elaboração da lei pelo poder competente. Entretanto, os efeitos dessa decisão ficaram restritos apenas às partes. 

Tal alteração no posicionamento da Suprema Corte já dava indícios de que os clamores no sentido de ser necessária uma mudança na interpretação dos efeitos das decisões proferidas nos mandados de segurança estavam sendo ouvidos. Pode-se perceber um afastamento da orientação inicialmente perfilhada, sem que, contudo, o Supremo assumisse compromisso com o exercício de uma típica função legislativa.

As decisões proferidas nos Mandados de Injunção nº 283, 232 e 284, sinalizaram para uma nova compreensão do instituto e a aceitação de uma solução “normativa” para a decisão judicial. Tal postura deu início a terceira fase da evolução do entendimento do STF sobre o tema.

4.3. Terceira fase – Predominância da Teoria Concretista

Como se pode verificar, o Supremo Tribunal Federal, por longos anos, defendeu a aplicação da teoria não-concretista, fato que tornou o mandado de injunção em um instrumento inócuo, pois, não propiciava ao impetrante o efetivo exercício do direito constitucional até então inviabilizado pela falta de regulamentação infraconstitucional.

Entretanto, desde o fim do ano de 2006 e, com maior vigor no ano de 2007, o STF passou a rever sua posição quanto aos efeitos da decisão no mandado de injunção.

Como precedente dessa salutar mudança, pode-se citar o voto do ministro relator Marco Aurélio, nos autos do Mandado de Injunção de nº 721, datado de 27.09.2006, do qual se destacam os seguintes trechos:

É tempo de se refletir sobre a timidez inicial do Supremo quanto ao alcance do mandado de injunção, ao excesso de zelo, tendo em vista a separação e a harmonia entre os Poderes. É tempo de se perceber a frustração gerada pela postura inicial, transformando o mandado de injunção em ação simplesmente declaratória do ato omissivo, resultando em algo que não interessa, em si, no tocante à prestação jurisdicional, tal como consta no inciso LXXI do art. 5º da Constituição Federal, ao cidadão. Impetra-se mandado de injunção não para lograr-se de certidão de omissão do Poder incumbido de regulamentar o direito a liberdades constitucionais, a prerrogativas inerentes à nacionalidade, à soberania e à cidadania. Busca-se o Judiciário na crença de lograr a supremacia da Lei Fundamental, a prestação jurisdicional que afaste as nefastas conseqüências da inércia do legislador. Conclamo, por isso, o Supremo, na composição atual, a rever a óptica inicialmente formalizada, entendendo que, mesmo assim, ficará aquém da atuação dos Tribunais do Trabalho, no que, nos dissídios coletivos, a eles a Carta reserva, até mesmo, a atuação legiferante, desde que consoante prevê o § 2º do artigo 114 da constituição Federal, sejam respeitadas as disposições mínimas legais de proteção ao trabalho (…).

O voto acima transcrito pode ser visto como verdadeiro marco na evolução da jurisprudência do STF, pois foi a partir de então que a intenção de rever o posicionamento anteriormente adotado foi deflagrada, dando início o que identificamos como “terceira fase”.

Foi no dia 25.10.2007 que a mudança de posição do Supremo Tribunal Federal se concretizou. Nesse dia, o Supremo julgou os Mandados de Injunção nº 670, 708 e 712, que tinham como objetivo a mora do legislador em regulamentar o direito de greve dos servidores públicos.

Ao analisar o caso, a Corte Suprema passou a admitir “uma moderada sentença de perfil aditivo” [8]. Na oportunidade, o Ministro Gilmar Mendes, na qualidade de relator, votou pelo acolhimento do mandado de injunção para regulamentar o direito de greve dos servidores públicos por meio da aplicação supletiva da Lei nº 7.783/88.

Pela análise dessas decisões, pode-se afirmar que prevaleceu a adoção da teoria concretista geral, pois as decisões resguardaram, garantido de imediato, o exercício de greve para todo o setor público.

A nova visão da Suprema Corte foi muito bem representada nas palavras do Ministro Celso de Mello, proferidas na referida sessão de julgamento. Vejamos:

…Não se pode tolerar sob pena de fraudar-se a vontade da Constituição, esse estado de continuada, inaceitável, irrazoável e abusiva inércia do Congresso Nacional, cuja omissão, além de lesiva ao direito dos servidores públicos civis – a quem vem se negando, arbitrariamente, o exercício do direito de greve, já assegurado pelo texto constitucional -, traduz um incompreensível sentimento de desapreço pela autoridade, pelo valor e pelo alto significado de que se reveste a Constituição da República.

A terceira fase da postura do STF acerca dos efeitos das decisões dos mandados de segurança, após anos de “engessamento” do instituto, finalmente coincide com a vontade do legislador constituinte, quando optou pela inclusão dessa ação no ordenamento jurídico pátrio.

Entretanto, conforme propõe o presente estudo, ainda é necessário confrontar esse novo posicionamento com a separação dos Poderes, de modo a verificar se estaria havendo ou não uma violação do referido princípio.

A princípio, convém fixar a premissa de que a separação dos Poderes não pode ser vista de maneira absoluta, de modo a impedir que o Poder Judiciário possibilite a efetivação e garantia dos direitos e liberdades constitucionalmente assegurados, sob pena da constituição virar rol de direitos e garantias sem qualquer efetividade.

A atividade judicial deve ser vista como possuidora também de funções normativas complementares à atividade do Poder Legislativo, sem que, em qualquer momento, transpareça qualquer afronta ou desprestígio àquele poder. Tal atividade deve ser encarada como uma atividade necessária à plena atuação jurisdicional. Nesse sentido, Kelsen (apud Gonçalves, [online], http://www.jfrj.gov.br/Rev_SJRJ/num23/artigos/artigo_5.pdf) registrou suas idéias:

“O conceito de separação de poderes” designa um princípio de organização política. Ele pressupõe que os chamados três poderes podem ser determinados como três funções distintas e coordenadas do estado, e que é possível definir fronteiras separando cada um dessas três funções. No entanto, essa pressuposição não é sustentada pelos fatos. Como vimos não há três mas duas funções básicas do estado: a criação e a aplicação do Direito, e essas funções são infra e supra-ordenadas [...] É impossível atribuir a criação do Direito a um órgão e sua aplicação (execução) a outro, de modo tão exclusivo que nenhum órgão venha a cumprir simultaneamente ambas as funções.

Além de não se poder admitir a “exclusividade de atuação” a cada um dos três Poderes, no desempenho de suas tarefas típicas, também há que se observar, com fundamento no direito comparado, que outros países (especialmente Alemanha e Itália) também admitem que o Judiciário profira decisões normativas como solução legítima nos casos de omissões inconstitucionais, sem que isso seja tido como ofensa ao modelo da separação dos Poderes. A atuação do Judiciário deve, primordialmente, sempre visar a tutela efetiva de direitos fundamentais.

A questão da separação dos Poderes à luz do novo posicionamento do STF na apreciação dos mandados de injunção foi brilhantemente abordada em recente decisão da lavra do Ministro Eros Grau, proferida no Mandado de Injunção nº 786, publicada em 07.05.2009. Dessa decisão destacam-se os seguintes trechos, pertinentes ao tema ora em debate:

… 14. Toda a exposição que segue neste apartado do meu voto é extraída de justificativa de autoria do Professor JOSÉ IGNÁCIO BOTELHO DE MESQUITA [...] “1. É princípio assente em nosso direito positivo que, não havendo norma legal ou sendo omissa a norma existente, cumprirá ao juiz decidir o caso de acordo com a analogia, os costumes e os princípios gerais do direito (Lei de Introdução ao Cód. Civil, art. 4º; Cód. Proc. Civil, art. 126). Assim, o que pode tornar inviável o exercício de algum direito, liberdade ou prerrogativa constitucionalmente assegurados não será nunca a ‘falta de norma regulamentadora’ mas, sim, a existência de alguma regra ou princípio que proíba ao juiz recorrer à analogia, aos costumes ou aos princípios de direito para suprir a falta de norma regulamentadora. Havendo tal proibição, configura-se a hipótese de impossibilidade jurídica do pedido, diante da qual o juiz é obrigado a extinguir o processo sem julgamento de mérito (Cód. Proc. Civil, art. 267, VI), o que tornará inviável o exercício do direito, liberdade ou prerrogativa assegurados pela Constituição. O caso, pois, em que cabe o mandado de injunção é exatamente o oposto daquele em que cabe o mandado de segurança. Vale dizer, é o caso em que o requerente não tem direito de pretender a tutela jurisdicional e em que requerido teria o direito líquido e certo de resistir a essa pretensão, se acaso fosse ela deduzida em Juízo. Esta constatação — prossegue BOTELHO DE MESQUITA — é de primordial importância para o conhecimento da natureza e dos fins do mandado de injunção. Dela deriva a determinação dos casos em que se pode admitir o mandado de injunção e também dos objetivos que, por meio dele, podem ser alcançados”. O mandado de injunção “[d]estina-se, apenas, à remoção da obstáculo criado pela omissão do poder competente para a norma regulamentadora. A remoção desse obstáculo se realiza mediante a formação supletiva da norma regulamentadora  faltante. É este o resultado prático que se pode esperar do julgamento da mandado de injunção. A intervenção supletiva do Poder Judiciário deve subordinar-se, porém, ao princípio da independência e da harmonia entre os Poderes (CB, art. 2º). A autorização constitucional para a formação de normas supletivas não importa permissão ao Poder Judiciário para imiscuir-se indiscriminadamente no que é da competência dos demais Poderes. Trata-se apenas de dar remédio para omissão do poder competente. Para que tal omissão se configure, é preciso que norma regulamentadora não tenha sido elaborada e posta em vigor no prazo constitucional ou legalmente estabelecido, quando houver, ou na sua falta, no prazo que o tribunal competente entenda razoável [...] O que cabe ao órgão da jurisdição não é, pois constranger alguém a dar cumprimento ao preceito constitucional, mas, sim, suprir a falta de norma regulamentadora, criando, a partir daí, uma coação da mesma natureza daquela que estaria contida na norma regulamentadora [...]. Deverá ela regular apenas o caso concreto submetido ao tribunal, ou abranger a totalidade dos casos constituídos pelos mesmos elementos objetivos, embora entre sujeitos diferentes? Dentre essas alternativas, é de se optar pela última, posto que atividade normativa é dominada pelo princípio da isonomia, que exclui a possibilidade de se criarem tantas normas regulamentadoras diferentes quantos sejam os casos concretos submetidos ao mesmo preceito constitucional. Também aqui é preciso ter presente que não cumpre ao tribunal remover um obstáculo que só diga respeito ao caso concreto, mas a todos os casos constituídos pelos mesmos elementos objetivos“. [...] constitui dever-poder deste Tribunal a formação supletiva, no caso, da norma regulamentadora faltante. 18.  O argumento de que a Corte estaria então a legislar — o que se afiguraria inconcebível, por ferir a independência e harmonia entre os poderes [art. 2o da Constituição do Brasil] e a separação dos poderes [art. 60, § 4o, III] — é insubsistente. 19.  Pois é certo que este Tribunal exercerá, ao formular supletivamente a norma regulamentadora de que carece o artigo 40, § 4º, da Constituição, função normativa, porém não legislativa [...]. 25.  Afastado, contudo o critério tradicional de classificação das funções estatais, cumpre fixarmo-nos naquele outro, que conduz à seguinte enunciação: [i] função normativa – de produção das normas jurídicas [= textos normativos]; [ii] função administrativa – de execução das normas jurídicas; [iii] função jurisdicional – de aplicação das normas jurídicas.   26.  A função legislativa é maior e menor do que a função normativa. Maior porque abrange a produção de atos administrativos sob a forma de leis [lei apenas em sentido formal, lei que não é norma, entendidas essas como preceito primário que se integra no ordenamento jurídico inovando-o]; menor porque a função normativa abrange não apenas normas jurídicas contidas em lei, mas também nos regimentos editados pelo Poder Judiciário e nos regulamentos expedidos pelo Poder Executivo. 27.  Daí que a função normativa compreende a função legislativa [enquanto produção de textos normativos], a função regimental e a função regulamentar. 28.  Quanto à regimental, não é a única atribuída, como dever-poder, ao Poder Judiciário, visto incumbir-lhe também, e por imposição da Constituição, a de formular supletivamente, nas hipóteses de concessão do mandado de injunção, a norma regulamentadora reclamada. Aqui o Judiciário — na dicção de JOSÉ IGNÁCIO BOTELHO DE MESQUITA — remove o obstáculo criado pela omissão do poder competente para editar a norma regulamentadora faltante, essa remoção realizando-se mediante a sua formulação supletiva. 29.  De resto, é ainda certo que, no caso de concessão do mandado de injunção, o Poder Judiciário formula a própria norma aplicável ao caso, embora ela atue como novo texto normativo. 30 Apenas para explicitar, lembro que texto e norma não se identificam 3 . O que em verdade se interpreta são os textos normativos; da interpretação dos textos resultam as normas. A norma é a interpretação do texto normativo. A interpretação é atividade que se presta a transformar textos — disposições, preceitos, enunciados — em normas. 31.  O Poder Judiciário, no mandado de injunção, produz norma. Interpreta o direito, na sua totalidade, para produzir a norma de decisão aplicável à omissão. É inevitável, porém, no caso, seja essa norma tomada como texto normativo que se incorpora ao ordenamento jurídico, a ser interpretado/aplicado. Dá-se, aqui, algo semelhante ao que se há de passar com a súmula vinculante, que, editada, atuará como texto normativo a ser interpretado/aplicado. 32.  Ademais, não há que falar em agressão à “separação dos poderes”, mesmo porque é a Constituição que institui o mandado de injunção e não existe uma assim chamada “separação dos poderes” provinda do direito natural. Ela existe, na Constituição do Brasil, tal como nela definida. Nada mais. No Brasil vale, em matéria de independência e harmonia entre os poderes e de “separação dos poderes”, o que está escrito na Constituição, não esta ou aquela doutrina em geral mal digerida por quem não leu Montesquieu no original. 33.  De resto, o Judiciário está vinculado pelo dever-poder de, no mandado de injunção, formular supletivamente a norma regulamentadora faltante. Note-se bem que não se trata de simples poder, mas de dever-poder, idéia já formulada por JEAN DOMAT 4 no final do século XVII, após retomada por LEÓN DUGUIT 5 e, entre nós, por RUI BARBOSA 6 , mais recentemente por CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO 7 . 34.  A este Tribunal incumbirá — permito-me repetir — se concedida a injunção, remover o obstáculo decorrente da omissão, definindo a norma adequada à regulação do caso concreto, norma enunciada como texto normativo, logo sujeito a interpretação pelo seu aplicador. 35.  No caso, o impetrante solicita seja julgada procedente a ação e, declarada a omissão do Poder Legislativo, determinada a supressão da lacuna legislativa mediante a regulamentação do artigo 40, § 4º, da Constituição do Brasil, que dispõe a propósito da aposentadoria especial de servidores públicos. 36.  Esses parâmetros hão de ser definidos por esta Corte de modo abstrato e geral, para regular todos os casos análogos, visto que norma jurídica é o preceito, abstrato, genérico e inovador — tendente a regular o comportamento social de sujeitos associados — que se integra no ordenamento jurídico 8 e não se dá norma para um só. 37.  No mandado de injunção o Poder Judiciário não define norma de decisão, mas enuncia a norma regulamentadora que faltava para, no caso, tornar viável o exercício do direito da impetrante, servidora pública, à aposentadoria especial. [...] Julgo parcialmente procedente o pedido deste mandado de injunção, para, reconhecendo a falta de norma regulamentadora do direito à aposentadoria especial dos servidores públicos, remover o obstáculo criado por essa omissão e, supletivamente, tornar viável o exercício, pelo impetrante, do direito consagrado no artigo 40, § 4º, da Constituição do Brasil, nos termos do artigo 57 da Lei n. 8.213/91.  – Grifos nossos.

Os bem lançados argumentos utilizados na decisão acima não deixam dúvidas de que a nova postura adotada pelo STF no julgamento dos mandados de injunção não viola o princípio da separação dos Poderes.

O novo posicionamento, ao contrário, apenas se mostra atento à necessidade de efetivação dos direitos e garantias previstos no texto constitucional, cumprindo com o poder-dever do Estado, no mandado de injunção, de formular supletivamente a norma regulamentadora faltante, como pretendeu o legislador constitucional.

5. Conclusão

Há quem diga que se está vivendo o “século do Judiciário”, pois esse poder estatal está se mostrando cada vez mais atuante, num movimento que se convencionou chamar de “ativismo judicial”.

Aludida postura pró-ativa do Poder Judiciário, dependendo do caso em que for adotada, pode, de fato, afrontar o princípio da separação dos Poderes, caracterizando verdadeira usurpação da esfera de atuação e de competência de um ou de outro poder. Não se pode esquecer que o ativismo judicial jamais deve se sobrepor ao poder do legislador democrático, pois vivemos sob a égide de um Estado Democrático de Direito.

Contudo, também é necessário entender que, por muitas vezes, a omissão do Poder Legislativo ou mesmo do Executivo, causa inúmeros prejuízos à sociedade, restringindo e até inviabilizando seus direitos. É justamente nesses casos que o Poder Judiciário deverá atuar, especialmente em relação ao mandado de injunção, atendendo ao seu dever-poder de formação supletiva da norma regulamentadora faltante.

Foi justamente atento a esse entendimento que o STF, acertadamente, se dispôs a rever seu entendimento sobre a efetivação do mandado de injunção, tendo rompido com a postura de simplesmente declarar a omissão inconstitucional (teoria não concretista), passando a garantir o exercício do direito obstado pela ausência de norma, até a edição da mesma (teoria concretista), sem, contudo, que isso fosse tido como violação ao princípio da divisão dos Poderes.

Oportuno observar que a evolução no posicionamento do STF é de extrema relevância para a sociedade como um todo, pois a questão da omissão inconstitucional transcende a esfera de realização das legítimas pretensões individuais, sendo fundamental para a concretização da Constituição como um todo, ou seja, para a realização do próprio Estado Democrático, que tem seus fundamentos na soberania, na cidadania, na dignidade da pessoa humana, nos valores sociais do trabalho, da iniciativa privada e no pluralismo político, conforme disposto no art. 1º da Carta Magna.

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ANA CAROLINA RIBEIRO DE OLIVEIRA é advogada e pós-graduanda em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP).

Referências

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STF, MI n.º 107 , Rel. Min. Moreira Alves, DJ, 1, de 21/09/1990.

STF, MI n.º 219, Rel. Min. Octavio Gallotti, DJ, 1, de 27/08/1990.

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STF, MI n.º 670, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ, 1, de 06/11/2007.

STF, MI n.º 708, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ, 1, de 06/11/2007.

STF, MI n.º 712, Rel. Min. Eros Grau, DJ, 1, de 23/11/2007.

STF, MI n.º 721, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ, 1, de 01/02/2008.

STF, MI n.º 786, Rel. Min. Eros Grau, DJ, 1, de 07/05/2009.

Notas:

[1] “Art. 103 – Podem propor a ação direta e a ação declaratória de constitucionalidade:

I – o Presidente da República;

II – a Mesa do Senado Federal;

III – a Mesa da Câmara dos Deputados;

IV – a Mesa de Assembléia Legislativa ou da Câmara Legislativa do Distrito Federal;

V – o Governador de Estado ou do Distrito Federal;

VI – o Procurador-Geral da República;

VII – o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;

VIII – partido político com representação no Congresso Nacional;

IX – confederação sindical ou entidade de classe de âmbito nacional.

………………………………………”

[2] “Art. 2º – São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.

[3] “Art. 5º ……………………

§1º As normas definidoras dos direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata.”

[4] Mandado de Injunção nº 107, Supremo Tribunal Federal, Min. Relator Moreira Alves.

[5] Mandado de Injunção nº 107, Supremo Tribunal Federal, Min. Relator Moreira Alves.

[6] “Art. 45 – A Câmara dos Deputados compõe-se de representantes do povo, eleitos, pelo sistema proporcional, em cada Estado, em cada Território e no Distrito Federal.

§ 1º – O número total de Deputados, bem como a representação por Estado e pelo Distrito Federal, será estabelecido por lei complementar, proporcionalmente à população, procedendo-se aos ajustes necessários, no ano anterior às eleições, para que nenhuma daquelas unidades da Federação tenha menos de oito ou mais de setenta Deputados.

………………….”

[7] Convém apenas registrar que o Congresso Nacional não editou a norma.

[8] MI 670, rel.orig.: Min. Maurício Corrêa, relator para o Acórdão min. Gilmar Mendes Ferreira.

As liminares que os ministros Gilmar Mendes e Dias Toffoli, do Supremo Tribunal Federal, deram na semana passada para garantir o registro de candidatura de políticos já condenados por órgãos colegiados da Justiça foram apenas o prenúncio de uma árdua batalha que a Lei Complementar 135/10, conhecida como Lei da Ficha Limpa, certamente enfrentará naquele tribunal.

Na decisão em que garantiu o registro da candidatura da deputada estadual de Goiás Isaura Lemos (PDT), Toffoli adiantou que será preciso analisar a adequação da lei à Constituição. O ministro ressaltou que a matéria exige reflexão, pois “apresenta elementos jurídicos passíveis de questionamentos absolutamente relevantes no plano hierárquico e axiológico”.

A frase do ministro traz à luz uma discussão que toma conta da comunidade jurídica desde a aprovação da lei. Em comum, advogados apontam ao menos três pontos que devem ser discutidos pelo Supremo antes das eleições de outubro – ainda que de forma incidental em recursos extraordinários, já que nenhum dos legitimados a propor Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) pretende fazê-lo.

O primeiro e mais importante é o princípio da presunção da inocência. Neste caso, a jurisprudência do STF é farta no sentido de que ninguém pode ter seus direitos políticos cassados ou sofrer restrições sem decisão de condenação transitada em julgado. Salvo exceções, o cidadão pode usufruir de todos os seus direitos até que seja definitivamente condenado pela Justiça.

A segunda discussão gira em torno da decisão do Tribunal Superior Eleitoral de que a regra se aplica aos políticos condenados mesmo antes de ela entrar em vigor. O terceiro ponto que deverá ser debatido é o princípio da anualidade, segundo o qual qualquer regra que modifique o processo eleitoral deve estar em vigor há pelo menos um ano para ser aplicada às eleições seguintes. A Lei Complementar 135 foi sancionada há menos de dois meses. Apesar de a questão já ter sido discutida no TSE, a última palavra caberá ao STF.

Soberania popular

Para o advogado Erick Pereira, especialista em Direito Eleitoral, há outro ponto relevante que deve ser levado em conta. De acordo com ele, a vigência da lei provoca uma redução da soberania popular. “O primeiro artigo da Constituição estabelece que todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos. Como, então, pode-se tirar esse poder do cidadão e delegar a um tribunal a decisão sobre em quem ele pode ou não votar?”, questiona. “Não existe soberania popular relativa”, afirma Pereira.

O advogado eleitoral Marcus Vinicius Furtado Coelho, secretário-geral do Conselho Federal da OAB, entidade que trabalhou com afinco pela aprovação da lei e por sua aplicação imediata, rebate o argumento: “Defender a soberania popular a qualquer custo tornaria ilegítima qualquer decisão da Justiça Eleitoral. E uma das mais importantes funções da Justiça Eleitoral, desde sua origem, é exatamente a de sanear os costumes políticos no país”.

É isso que a maior parte dos ministros do TSE acredita ser o espírito da Lei da Ficha Limpa: sanear a política. Em suas decisões que determinaram que a lei valha já para as próximas eleições e que os condenados antes de sua vigência se submetem a ela, os ministros do tribunal eleitoral se fundaram em precedentes do próprio STF.

O advogado Rodrigo Lago lembra que quando a Lei Complementar 64, que trata exatamente de inelegibilidades, entrou em vigor em maio de 1990, houve o mesmo questionamento sobre os princípios da anualidade e retroatividade. Isso não impediu a lei de ser aplicada para as eleições daquele ano.

“À época, tanto o TSE quanto o STF entenderam que as condições de elegibilidade são critérios que devem ser aferidos na ocasião do registro”, afirma. Os tribunais também entenderam que novas hipóteses de inelegibilidade não configuram pena ou sanção. Logo, não se aplica o princípio da retroatividade para o caso de registro de candidaturas.

Sobre o princípio da anualidade, há precedentes do Supremo em dois sentidos. Em seu voto sobre a questão, o presidente do TSE, ministro Ricardo Lewandowski, cita o julgamento da ADI 3.741, que ele mesmo relatou. Para o ministro, se a lei não desequilibra a disputa entre os candidatos, nem traz regras que deformam a normalidade das eleições, não se pode dizer que interfere no processo eleitoral.

Advogados contestam a decisão. “Uma lei que interfere no leque de possíveis candidatos no pleito claramente altera o processo eleitoral”, sustenta Rodrigo Lago. “Não desconheço os antigos precedentes do STF sobre a Lei Complementar 64/90, que reconheceram a aplicabilidade da regra imediatamente às eleições de 1990. Mas a jurisprudência constitucional está em eterna revisitação e penso ser este o momento para a revisão”, conclui.

Choque de princípios

Há pouco menos de dois anos o Supremo Tribunal Federal decidiu que não é possível impedir a candidatura de um político sem que ele tenha sido definitivamente condenado pela Justiça. A decisão foi tomada por nove votos a dois no julgamento de ação da Associação dos Magistrados Brasileiros (AMB). O relator do caso, ministro Celso de Mello, ressaltou em seu voto que a presunção de inocência deve perdurar não apenas na esfera penal, mas também “no domínio civil e no âmbito político”.

Apenas o ministro Dias Toffoli não participou do julgamento. Mas como advogado-geral da União, função que exercia na ocasião, deu parecer contrário à ação da AMB. A questão estaria, então, liquidada, e a Lei da Ficha Limpa seria considerada inconstitucional pelo STF, certo? Errado.

No julgamento, apenas quatro ministros deram ênfase ao princípio da presunção da inocência em seus votos: Celso de Mello, Marco Aurélio, Gilmar Mendes e Cezar Peluso. Para estes, deve prevalecer o inciso LVII do artigo 5º da Constituição Federal: “ninguém será considerado culpado até o trânsito em julgado de sentença penal condenatória”.

Os outros cinco que votaram contra a ação se fiaram principalmente no argumento de que o Judiciário não poderia criar novas hipóteses de inelegibilidade. Isso teria de ser feito pelo Congresso, por meio de lei complementar.

Por esse motivo, a situação é diferente da anterior. Agora, a proibição de candidatura mesmo sem condenação definitiva veio por meio de lei complementar, como determina a Constituição. E isso pode garantir a vida da lei.

O parágrafo 9º do artigo 14 da Constituição estabelece que “lei complementar estabelecerá outros casos de inelegibilidade e os prazos de sua cessação, a fim de proteger a probidade administrativa, a moralidade para o exercício do mandato, considerada a vida pregressa do candidato”. Foi exatamente o que se fez com a aprovação da Lei da Ficha Limpa.

“O que está em discussão são dois princípios que se encontram no título dos direitos e garantias fundamentais na Constituição. Teremos de decidir se deve prevalecer o princípio da presunção de inocência ou o da probidade administrativa”, afirma um ministro ouvido pela ConJur.

Batalha dos tribunais

A decisão entre os dois princípios dividirá o Supremo Tribunal Federal e colocará a mais alta corte do país em rota de colisão com o Tribunal Superior Eleitoral. No TSE, o presidente Ricardo Lewandowski já rejeitou oito pedidos de liminares de políticos que, pelas novas regras, não poderão se candidatar. Nesta quarta-feira, o ministro declarou que a implementação da lei deve provocar a impugnação de até 15% das candidaturas este ano.

No STF, o vice-presidente, ministro Carlos Britto, negou quatro pedidos semelhantes. Mas os ministros Gilmar Mendes e Dias Toffoli concederam liminares que suspendem os efeitos da lei para dois candidatos que recorreram à Corte.

Os ministros Lewandowski e Cármen Lúcia, que compõem o TSE, já mostraram em declarações públicas e em seus votos que a Lei da Ficha Limpa é constitucional. Os dois fazem parte do time que, quando o Supremo julgou a ação da AMB contra a candidatura de políticos processados, a rejeitaram porque entendiam que só lei complementar poderia prever as condições de rejeição de candidaturas.

Carlos Britto, que deixou o TSE há três meses, e Joaquim Barbosa, já manifestaram em plenário o entendimento de que o princípio da probidade administrativa se sobrepõe ao da presunção de inocência no caso de registro de candidaturas. Assim, o cálculo feito por advogados é o de que a Lei da Ficha Limpa tem quatro votos garantidos.

Mas a advogada constitucionalista Damares Medina lembra que “o STF tem uma jurisprudência muito firme garantindo a presunção de inocência”. Damares cita o julgamento da Reclamação 6.534 como exemplo.

Na decisão, cujo relator foi novamente o ministro Celso de Mello, o Supremo reforça que “a existência de sentença penal condenatória ainda não transitada em julgado, além de não configurar, por si só, hipótese de inelegibilidade, também não impede o registro da candidatura de qualquer cidadão”.

Quando julgou a ação da AMB em 2008, Celso de Mello registrou na ementa da decisão que há “a impossibilidade de a lei complementar, mesmo com o apoio no parágrafo 9º do artigo 14 da Constituição, transgredir a presunção constitucional de inocência, que se qualifica como valor fundamental”. O ministro alertava que mesmo que as hipóteses de inelegibilidade viessem por meio de lei complementar, elas não podem ferir o princípio segundo o qual ninguém é culpado sem decisão definitiva da Justiça. Outros ministros comungam da opinião do decano do Supremo.

Mas para o secretário-geral da OAB, Furtado Coelho, o princípio da presunção de inocência não se aplica à Lei da Ficha Limpa. “Inelegibilidade não é pena e mandato não é um bem individual. Impedir a candidatura não estabelece culpa ou retira os direitos políticos do cidadão. Ele não pode se candidatar, mas mantém seus direitos políticos. Tanto que pode votar”, sustenta.

Dois ministros disseram à ConJur que acreditam que o embate entre os princípios da presunção de inocência e da probidade administrativa deve se dar antes das eleições de outubro. E pode ser provocado no julgamento do mérito de uma das duas liminares dos ministros Gilmar Mendes e Dias Toffoli, que garantiram o registro da candidatura a políticos condenados por decisões de órgãos colegiados antes de a Lei da Ficha Limpa entrar em vigor.

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RODRIGO HAIDAR é correspondente da revista Consultor Jurídico em Brasília.

Texto publicado na revista Conjur em 14/7/2010.

Em 1994, a Emenda Constitucional de Revisão (ECR) nº 4 ampliou as hipóteses de inelegibilidade originalmente previstas na Constituição, com o objetivo de proteger a probidade administrativa e a moralidade para o exercício do mandato, considerando-se a vida pregressa do candidato. No quadrante jurisdicional, o Tribunal Superior Eleitoral (TSE) condicionou a aplicação imediata da Constituição, bem como a criação de novas causas de inelegibilidade, à edição de nova lei complementar. No plano político, o amadurecimento das instituições democráticas e a crescente transparência no trato da coisa pública fizeram emergir sucessivas denúncias de corrupção que denotavam o enraizamento de uma cultura antirepublicana.

O Poder Legislativo, por intermédio de nossos representantes eleitos, respondeu a esse quadro social com a aprovação da Lei da Ficha Limpa, que impede a candidatura de políticos condenados por órgãos judiciais colegiados. O Poder Executivo, por intermédio do presidente da República, não se olvidou do importante papel de sancionar a lei em tempo hábil para sua aplicação ainda nas eleições deste ano. O Poder Judiciário começa a se posicionar.

Para o TSE, a Lei da Ficha Limpa já é válida para as eleições deste ano, alcançando, inclusive, os candidatos condenados antes da publicação da norma. Como presidente do TSE, o ministro Ricardo Lewandowski aplicou a Lei da Ficha Limpa para negar sete pedidos de liminares que pretendiam a suspensão da inelegibilidade. No Supremo Tribunal Federal (STF), os ministros Gilmar Mendes, Dias Toffoli e Carlos Ayres já se pronunciaram liminarmente sobre a aplicação da Lei da Ficha Limpa.

Gilmar Mendes e Dias Toffoli suspenderam os efeitos de duas condenações para afastar a inelegibilidade e garantir o registro de candidatos considerados ficha suja. Os argumentos podem ser assim sintetizados: (1) a própria Lei da Ficha Limpa (art. 26-C) autoriza o órgão colegiado incumbido do recurso a suspender cautelarmente a inelegibilidade; (2) a regra colegial estaria excepcionalmente afastada pela urgência decorrente do recesso forense e do encerramento do prazo para registro; (3) caráter materialmente singular da decisão motivadora da inelegibilidade decorrente do foro específico do parlamentar. Ademais, segundo Dias Toffoli, a Lei da Ficha Limpa teria elementos jurídicos passíveis de relevantes questionamentos no plano hierárquico e axiológico, a suscitar dúvidas acerca da sua adequação à Constituição.

No exercício da presidência do STF, Carlos Ayres aplicou a Lei da Ficha Limpa para negar seis pedidos de suspensão da inelegibilidade. As decisões denegatórias fundamentaram-se, essencialmente, na impossibilidade de decisão monocrática suspender inelegibilidade imposta por decisão colegiada: “Se não é qualquer condenação judicial que torna um cidadão inelegível, mas unicamente aquela decretada por um ‘órgão colegiado’, apenas o órgão igualmente colegiado do tribunal é quem pode suspender a inelegibilidade”. Em agosto próximo, findo o recesso e retomadas as atividades forenses, o STF decidirá sobre a ratificação ou não das decisões cautelares proferidas.

Nesse equilíbrio instável entre os poderes, o STF exerce inegável protagonismo, dado o monopólio que detém da jurisdição constitucional, traduzível no bônus e no ônus de acertar ou errar por último. Em seu irrecusável compromisso institucional, o STF oferece a melhor interpretação da Constituição plasmada em seu contexto social: um projeto aberto em constante realização. Nesse quadrante emerge um dos principais paradoxos das democracias constitucionais: eventual déficit de legitimidade das cortes constitucionais que são compostas por membros nomeados, ao contrário dos órgãos representativos eleitos pelo povo em sufrágio universal.

O enfrentamento desse aparente paradoxo passa pelas eleições de outubro próximo. A resposta definitiva sobre a aplicação ou não da Lei da Ficha Limpa virá das urnas: instrumento para o qual converge todo o poder republicano que emana do povo. Em uma coalizão de forças, as agremiações partidárias devem negar guarida a candidatos criminosos e a sociedade civil organizada deve continuar o movimento que se iniciou com a propositura do projeto Ficha Limpa, divulgando todas as informações sobre as fichas que sujam o cenário político brasileiro. Por fim, mas não menos importante, caberá a nós, eleitores, a maior contribuição para o banimento dos políticos desonestos e restauração da nossa cultura republicana: não vote em político ficha suja!

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DAMARES MEDINA é mestre em Direito Constitucional pelo Instituto Brasiliense de Direito Público (IDP) e professora e coordenadora do curso de Pós-Graduação em Direito Previdenciário do IDP. É advogada e autora do livro Amicus Curiae: Amigo da Corte ou Amigo da Parte?

Artigo publicado no jornal Correio Braziliense, edição de 8/7/2010.

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