5.03.10

A sucessão no Distrito Federal e o princípio da eletividade

RODRIGO PIRES FERREIRA LAGO

O Distrito Federal vive uma crise sem precedentes na história democrática recente. No fim do ano passado foi deflagrada uma operação policial, com a execução de medidas cautelares de busca e apreensão para fins de coletar indícios para um rumoroso inquérito policial que tramita sob a fiscalização do Superior Tribunal de Justiça. Naquele instante se passou para a fase ostensiva do inquérito, que tramitava até aquele momento sob o manto do sigilo, apesar dos registros feitos pela imprensa que altas autoridades do governo do DF já sabiam da existência da investigação e de parte de sua tramitação. O certo é que em menos de quatro meses, depois da ampla publicidade dada ao caso, desmoronaram as cúpulas dos Poderes Executivo e Legislativo do DF, e Brasília parou. Desde então não se fala em outro assunto. O desenrolar dos fatos levou o governador José Roberto Arruda à prisão. Pela primeira vez no País, e em tempos de democracia, um governador deixou o seu palácio em comitiva oficial, transmitida em rede de televisão, para ser enclausurado em cumprimento de decisão judicial. A prisão cautelar teve como fundamento, dentre outras circunstâncias, supostamente comprovadas, de que a autoridade estava destruindo e adulterando as provas, com o auxílio do elevado cargo exercido. E não apenas se determinou a prisão, como também se decretou o afastamento do governador do cargo.

O vice-governador Paulo Octávio assumiu o Governo, e de pronto desabou sobre os seus ombros fortes indícios de participação na suposta organização criminosa. Ainda tentou, sem êxito, reunir as condições mínimas de governabilidade, dialogando com os partidos políticos. Esse e outros fatores, inclusive de ordem pessoal, o forçaram a renunciar ao próprio cargo de vice-governador. Foi chamado ao exercício temporário da chefia do Poder Executivo o presidente da Câmara Legislativa do DF, que já não era quem originariamente eleito para aquele posto no início do biênio 2009/2010, porque também aquele fora guilhotinado pela crise, e teve que renunciar. Essa é a situação no momento em que é redigido esse texto: o governador José Roberto Arruda está preso (e o STF acaba de negar um HC impetrado em seu favor); a vice-governadoria está vaga após a renúncia do empresário Paulo Octávio; o governo é exercido em carater temporário pelo presidente da Câmara Legislativa. A defesa técnica do governador Arruda afirmou da Tribuna do STF que ele dá por encerrada a sua carreira política, registrando nas entrelinhas que ele não pretende sequer voltar ao governo nesse curto período que falta para o fim do quadriênio – apesar de ainda não ter formalizado qualquer peça de renúncia.

Toda a imprensa faz a indagação: quem será o governador do DF se houver a renúncia do titular? Será chamado a suceder o presidente da Câmara Legislativa do DF, deputado Wilson Lima, ou será convocada uma eleição indireta? Outro importante questionamento pode surgir quanto à legitimidade do presidente do TJDFT para assumir, mesmo que interinamente, o governo. É que se trata de uma autoridade da União Federal, e não do DF. O enfrentamento dessa última questão pode ser necessário, uma vez que, se o presidente da Câmara Legislativa pretender se candidatar à reeleição ao cargo de deputado não poderá permanecer na chefia do Poder Executivo nos seis meses que antecedem ao pleito. Deverá deixar o cargo a partir do mês de abril (CR/88, art. 14, §6°). Mas neste artigo se abordará apenas a sucessão no cargo em caso de vacância dos cargos de governador e vice-governador.

A Lei Orgânica do Distrito Federal, equivalente às constituições dos estados, dispõe o seguinte:

Art. 94. Vagando os cargos de Governador e Vice-Governador do Distrito Federal, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a última vaga, devendo os eleitos completar o período de seus antecessores, na forma do art. 81 da Constituição Federal.

Parágrafo único. Em caso de impedimento do Governador e do Vice-Governador do Distrito Federal, ou vacância dos respectivos cargos, no último ano do período governamental, serão sucessivamente chamados para o seu exercício, em caráter definitivo no caso de vacância, o Presidente da Câmara Legislativa, o Vice-Presidente da Câmara Legislativa e o Presidente do Tribunal de Justiça. (Parágrafo com a redação da Emenda à Lei Orgânica nº 37, de 2002.)

É previsto, portanto, que haverá sucessão, e não eleição, obedecendo-se à ordem da cadeia sucessória acima, chamando a preencher definitivamente o cargo quem para ele jamais foi eleito, mesmo que indiretamente. É inevitável analisar a constitucionalidade dessa norma. De logo vem em mente a disposição equivalente contida no texto da Constituição da República, quanto ao cargo de presidente da República, que assim prevê:

Art. 81. Vagando os cargos de Presidente e Vice-Presidente da República, far-se-á eleição noventa dias depois de aberta a última vaga.
§ 1º. Ocorrendo a vacância nos últimos dois anos do período presidencial, a eleição para ambos os cargos será feita trinta dias depois da última vaga, pelo Congresso Nacional, na forma da lei.
§ 2º. Em qualquer dos casos, os eleitos deverão completar o período de seus antecessores.

Para a dupla vacância na Presidência da República tem-se a compulsória convocação de eleições, seja direta, no primeiro biênio, seja indireta, no último biênio. Não há previsão para qualquer outra alternativa à eleição. Resta a indagação: pelo princípio da simetria, deveriam os textos estaduais e do DF trazerem idêntica previsão? Inclusive quanto ao momento em que corrida a vacância? Lembre-se que na Lei Orgânica do DF se a vacância se der no terceiro ano de mandato haverá eleição direta, e não indireta, como ocorre quanto ao cargo de presidente da República.

É flagrante a inconstitucionalidade do dispositivo da Lei Orgânica do DF. Mas é necessário esclarecer o fundamento e o alcance da nulidade do texto, para que se possam compreender os limites da autonomia dos entes federados neste tema, afastando algumas das ventiladas fundamentações para a inconstitucionalidade.

Primeiro se deve perguntar se há, no caso, o dever de obediência ao modelo federal. Ou seja, deve-se respeitar, neste ponto, o princípio da simetria? Caso houvesse o dever da correspondência simétrica, não se teria a regra excepcional do preenchimento por eleição direta apenas no último ano, mas sim durante todo o segundo  biênio do mandato. Entretanto,não se encontra no texto constitucional qualquer determinação para que se reproduza nos estados aquela modelo, como ocorreu expressamente quando se quis aplicar às eleições nos estados, no DF, e nos municípios com mais de duzentos mil eleitores o princípio  da majoritariedade qualificada, alcançado pela eleição em dois turnos, se necessário (CR/88, art. 28, caput, e 29, II). Não há obrigação, portanto, quanto à repetição do modelo federal.

Já se questionou normas de semelhante teor ao fundamento de que haveria invasão de competência da União Federal para dispor sobre direito eleitoral (CR/88, 22, I). O argumento não se sustenta. Invasão de competência legislativa haveria se a União, por lei, resolvesse tratar desse tema, próprio da autonomia dos entes federados. Não se trata de regras de direito eleitoral, mas sim de linha sucessória, inclusive de substituição temporária, dos mais elevados cargos do Estado. Deixar isso ao encargo da União Federal seria admitir que, em hipótese extrema, pudesse haver uma intervenção federal por via transversa, mascarada sob a roupagem de uma lei federal. Basta a pergunta: na omissão do texto constitucional quanto à vacância dos cargos de governador e vice-governador, seria razoável que a solução fosse encontrada em uma lei ordinária federal? A resposta é negativa.

O fundamento da inconstitucionalidade é, portanto, apenas um: ofensa ao princípio da eletividade. O texto constitucional, por inteiro, consagra esse requisito para alguns dos cargos mais importantes da República. Dentre eles está o de governador de Estado ou do Distrito Federal. Não há outra forma de se alcançar esse cargo se não pela eleição. O exercício temporário do cargo por autoridade diversa da eleita se justifica apenas em caráter temporário, e apenas até que seja preenchido novamente pelo critério da eleição. Essa previsão de exercício temporário se justifica porque é inadmissível que um órgão como a chefia do Poder Executivo permaneça acéfalo, por um único minuto que seja. Por isso, sempre há uma extensa cadeia sucessória prevista no texto das constituições, a evitar controvérsias quanto a legitimidade de quem assumir transitoriamente o Poder.

Mas o certo é que, para assumir definitivamente o cargo, de forma perene e até que se complete o quadriênio, é necessário o preenchimento do requisito básico: a eletividade. Somente pela via da eleição alguém pode ser conduzido à chefia do Poder Executivo. A eleição, para ser válida, tem que ser específica para aquele cargo. Alguém pode ter o perfil ideal para presidir o Poder Legislativo, mas não convencer o mesmo colégio de eleitores que deva assumir o Poder Executivo. Mais ainda se diga em relação a um magistrado, no caso presidente de Tribunal de Justiça. O desembargador eleito para ser Chefe do Poder Judiciário local não pode ser, em qualquer circunstância, convolado em governador do Estado, em caráter definitivo. Nessa esdrúxula situação, o que se faria com a toga? Ficaria suspensa, ou seria aposentada? Esse juiz teria condições de regressar ao convívio da magistratura ao fim do mandato que conquistou pelo texto legal e por circunstâncias inesperadas, e não pelo voto. Pior ainda seria porque ele, o governante, não representa qualquer maioria, posto que, em geral, terá chegado àquele cargo mediante ascensão funcional na carreira, e não pelo voto, mesmo que indireto. Até mesmo a eleição para o seu cargo de origem, presidente de tribunal, tem características pouco democráticas, porquanto limitado o leque de elegíveis, seguindo-se muitas das vezes a tradição da antiguidade (como tem ocorrido até hoje no Supremo Tribunal Federal, onde o “eleito” sempre dá lugar ao próximo da lista de antiguidade).

Dessa forma, é inconstitucional qualquer previsão em textos das constituições estaduais, da Lei Orgânica do DF e de leis orgânicas municipais que prevejam hipótese de sucessão no Poder Executivo sem observância do critério da eleição. Só poderá assumir, em caráter definitivo, o cargo de Chefe do Poder Executivo quem efetivamente houver sido eleito. E o princípio da eletividade é consagrado já no artigo 1°, parágrafo único, da Constituição da República, que diz ser o poder titulado pelo povo e exercido “por meio de representantes eleitos”. O texto constitucional reafirma ainda o princípio da eletividade ao expressar o exercício destes cargos como mandatos eletivos (CR/88, arts. 14, §§7° e 10; 37, XI; 38; 39, §4°; 121, §4°).

O Supremo Tribunal Federal já se debruçou sobre um caso bastante análogo, quanto à sucessão no cargo de governador. Impugnou-se uma reforma constitucional que imprimiu à Constituição do Estado Sergipe texto de idêntico conteúdo ao da norma do DF, ficando assim ementada a decisão:

Ação direta de inconstitucionalidade. 2. Emenda Constitucional n° 28, que alterou o § 2º do art. 79 da Constituição do Estado de Sergipe, estabelecendo que, no caso de vacância dos cargos de Governador e Vice-Governador do Estado, no último ano do período governamental, serão sucessivamente chamados o Presidente da Assembléia Legislativa e o Presidente do Tribunal de Justiça, para exercer o cargo de Governador. 3. A norma impugnada suprimiu a eleição indireta para Governador e Vice-Governador do Estado, realizada pela Assembléia Legislativa em caso de dupla vacância desses cargos no último biênio do período de governo. 4. Afronta aos parâmetros constitucionais que determinam o preenchimento desses cargos mediante eleição. 5. Ação julgada procedente. (STF – ADI 2709, Relator(a):  Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 01/08/2006, DJe-088 DIVULG 15-05-2008 PUBLIC 16-05-2008 EMENT VOL-02319-02 PP-00260)

Note-se a perfeita identidade entre a opção do constituinte sergipano à dupla vacância e o texto da Lei Orgânica do Distrito Federal. Ambos preveem a sucessão ao cargo de governador por critérios diversos da eleição, quando ocorrida a dupla vacância no último ano de mandato. Não há dúvidas: o dispositivo da Lei Orgânica do DF é flagrantemente inconstitucional. Mesmo tendo sido o texto atual resultado de reforma, constata-se que já era originariamente prevista a sucessão tal como se ora encontra – a reforma apenas acresceu à hipótese de vacância, a de impedimento (impeachment), acreditando-se que, sem essa previsão, poder-se-ia cogitar que nesse caso haveria novas eleições diretas, em qualquer tempo.

Portanto, alcançada pelo vício de inconstitucionalidade tanto o texto atual, como o originário, é necessário que no Poder Judiciário se construa uma solução para o caso – uma vez nulos os textos, se abrirá uma lacuna normativa. E nessa hipótese excepcional será legítimo buscar o parâmetro federal, no caso se recorrer às eleições indiretas, porque em razão de declaração de inconstitucionalidade restará omissa a norma local. Ficará ressalvada, porém, a possibilidade da Câmara Legislativa do DF, investida do poder constituinte reformador, rever a redação do artigo 94, parágrafo único, da Lei Orgânica do do Distrito Federal, desde que contemple o princípio da eletividade.

Pouco importa ao caso concreto atual, em que já se está no último ano do quadriênio, mas penso ainda que a inconstitucionalidade está apenas na forma que prevista a sucessão excepcional, e não no tempo em verificada a dupla vacância. Portanto, eventual declaração de inconstitucionalidade só deve alcançar essa parte do dispositivo, permanecendo intacta a primeira parte que, diversamente do que ocorre no plano federal, não excepciona da necessidade de eleições diretas a dupla vacância no terceiro ano do quadriênio. Com isso, se a vacância tivesse ocorrido no ano passado, seria o caso de eleições diretas, e não indiretas, diversamente do modelo federal estampado no texto constitucional.

Leia notícias sobre a interpretação feita pela imprensa quanto a possível sucessão no DF em caso de vacância dos cargos de governador e vice-governador:

Congresso em Foco

Correio Braziliense

Estadão

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RODRIGO PIRES FERREIRA LAGO é advogado, Conselheiro Seccional da OAB/MA, Presidente da Comissão de Estudos Constitucionais da OAB/MA, e fundador do site Os Constitucionalistas (www.osconstitucionalistas.com.br). Siga o autor no Twitter @rodlago e no Facebook.



4 Comentários

  1. Anonymous disse:

    Tem muito jornal escrevendo bobagem!0

  2. Anonymous disse:

    O PGR tão preocupado em pedir a intervenção federal no DF e não se preocupa em arguir a inconstitucionalidade da lei orgânica… Por que não propoem logo uma ação de inconstitucionalidade com pedido de liminar para suspender a eficácia desse artigo. Vão esperar a renúncia do Arruda para agir, aumentando a crise? A quem interessa manter a crise? Ao interesse público que não é.
    Francisco Ramos

  3. eleomar martins vaz disse:

    eu, como cidadao pioneiro do df e simples eleitor, posso me canditar a eleicao indereta para governador do df, uma vez que possuo todas as prerrogativas , ou seja, conduta ilibata, trabalhador, eleitor e cidadao brasileiro . aguardo resposta.

  4. admin disse:

    Caro,
    Segundo precedente recente do STF no caso do Tocantins (após a cassação do governador Marcelo Miranda), a questão acerca das eleições indiretas é matéria de competência dos estados (no caso do DF). E em Tocantins uma lei estadual definiu que caberia aos deputados requerer o registro de candidatura, enquanto nas eleições normais (diretas) o registro de candidatura deve ser pedido pelos partidos políticos. Penso que as condições de elegibilidade e a causas de inelegibilidade são as mesmas que nas eleições normais – ou seja, para ser candidato exige-se do cidadão o domicílio eleitoral na circunscrição, esteja em gozo dos direitos políticos, tenha a idade mínima para o exercício do cargo (no caso de governador é de 30 anos), e esteja filiado a partido político. Não pode o candidato ser inelegível, quer para o cargo especificamente (relação de parentesco com governador em exercício, por exemplo), quer inelegível para qualquer cargo, como no caso dos gestores com contas públicas rejeitadas. Em resumo, os requisitos para ser candidato são os previstos na Constituição da República, igual aos requisitos das eleições normais.
    Muda a forma de eleição, o eleitorado, e o órgão responsável pela sua condução, que deixa de ser a Justiça Eleitoral (que nada tem com a eleição) e passa a ser a Câmara Legislativa. As regras específicas, como o prazo para requerer o registro de candidatura, e a forma deste requerimento, devem ser disciplinadas pela própria Câmara Legislativa – por lei específica ou outro ato normativo, na ausência de lei.
    Fique atento às regras que deverão ser baixadas pela Câmara Legislativa do DF, verifique se você é elegível, segundo a Constituição, e busque apoio à sua candidatura junto ao órgão ao qual competir o registro (seja ele um partido político, ou mesmo um deputado ou grupo de deputados, conforme dispuser lei distrital). Lembro ainda que você deverá ter um companheiro de chapa, como vice-governador.
    Estamos à disposição para outras dúvidas.
    Rodrigo Lago – rpflago@gmail.com